全面推动乡村振兴确保粮食安全调研报告(第2/3页)

（四）开发农业多种功能，推动农村一、二、三产业融合发展

农业具有为人们提供粮食、棉花、水果、蔬菜以及肉、蛋、奶等物质产品的物质性生产功能，还具有生态、观赏、教育、健身等非物质性功能。随着农业发展水平的不断提高，发掘利用农业非物质生产功能，拓展农业功能成为农业发展的新趋势，也是推动农村一、二、三产业融合发展的基础。要将农业与旅游业结合起来，发展生态农业、观光农业，推动乡村旅游产业发展。要鼓励农民保护好传统村落和乡村文化，保持"乡土味"，防止照抄照搬城市元素对农村生态和乡村风貌造成破坏。要做好整体规划和设计，把农民生活、农村风情、农业特色有机结合起来，开发建设形式多样、特色鲜明、个性突出的乡村旅游产品。要积极探索生态产品价值转化机制，激励农民封山育林，守好绿色"宝库"，让农村环境更加优美、空气更加清新、水源更加洁净，同时让茶叶、中药材、森林等自然资源创造出"绿色产值"，使"绿水青山就是金山银山"成为现实，让农民能够"靠山吃山、靠水吃水"，吃上"生态饭"。还可以依托农村良好的自然环境，瞄准人口老龄化的趋势，适度超前谋划发展乡村养老产业，重点支持各类新型经营主体改善服务设施，大力发展互助式养老服务。

三、如何统筹城乡发展城镇地区由于人口的集中和生产要素的聚集，可以产生显著的聚集经济效应，成为创造财富和知识的场所。伴随着工业化的发展，人口和劳动力会不断由农村向城镇地区聚集。在工业化和城镇化过程中，要避免城乡差距扩大、农村衰落，需要统筹城乡发展，建立起"工业反哺农业、城市支持农村"的机制，在城市快速发展的同时，发挥城市带动农村的作用，以实现城乡的平衡发展和城乡居民的共同富裕。有些西方发达国家在现代化过程中，城乡发展比较平衡，关键在于城市与农村之间的良性互动关系：首先是农业进步推动了工业化和城镇化，然后是工业化和城镇化又反过来为农业发展创造广阔的市场，通过工业反哺农业的方式，带动农业农村现代化。推进乡村振兴不能将城乡割裂，而要充分挖掘城乡两种优势、两种资源融合发展的潜力，乡村振兴的成败很大程度上取决于农业农村现代化能否与工业化、城镇化相协调。

我国在计划经济体制时期，政府曾采取了一系列城市偏向的体制和政策，创造一种偏向城市和工业、不利于农业和农村的政策环境，将农业剩余转移到工业部门，从而造成城乡差距和二元社会经济结构强化。改革开放以来，我国大幅度消除了城乡分割的体制，但城乡要素双向流动的机制还没有形成，城乡之间共享发展利益的机制尚未健全。农业转移人口融入城市的障碍依然较多，城市的资本、技术、人才等现代生产要素也不能顺利地流入农业农村，畅通城乡经济循环还面临许多障碍。这既影响城市的健康发展，也使城市带动乡村发展的功能难以发挥。近年来，城乡之间的差距尽管有所缩小，但依然维持在较高水平。如图X所示，XX年我国城乡居民收入比为X.X，XX年曾缩小到X.X，但在X世纪初期扩大到X以上，从XX年起，我国城乡居民收入比再次呈现下降趋势，但到X年仍然维持在X.X的较高水平。

统筹城乡发展，就是要在推进城镇化进程中确保农村不衰落和萧条，城乡发展相得益彰、相辅成。许多西方经济学家相信在市场机制作用下，存在"滴落效应"，即城市地区的发展利益动滴落到周边农村地区和贫困群体身上。但发展实践表明，实现城乡融合发展和平衡发展，不能单单依赖市场这只无形的手，还要充分发挥有为政府的作用，构建城乡发展利益共享的机制。

（一）加快推进以县城为载体的就近城镇化，强化县城和特色小镇的龙头作用

县城是联系城乡的纽带，是扩散城市文明、服务农村地区的关键节点。统筹城乡发展，要推进以县城为载体的就近城镇化，加强县城基础设施建设，提高公共服务水平和质量，增强县城的综合承载能力和引产聚人的能力，壮大县域经济，在当地创造更多有吸引力的就业机会，引导农村剩余劳动力就近转移，让当地人不用远离家乡，在家门口就能就业，实现赚钱、顾家两不误。遵循城镇发展和区域布局的规律，在对人口密度、经济发展基础和城镇格局等情况充分考量的基础上建设不同规模的城市。县城和特色小镇要用现代小城市标准进行规划、建设和管理，要围绕产业"特而强"、功能"聚而合"、形态"精而美"、文化"特而浓"推进建设"产、城、人、文"有机结合的居住及就业综合体。上级政府可以在分配和调整建设用地指标上进行倾斜，优先保障县城和特色小镇建设用地，市、县财政应通过统筹相关资金，对县城和特色小镇建设给予支持，可以将小镇征收的城市维护建设税、基础设施配套费用于镇区公用事业和基础设施的建设和维护。

（二）加强城乡融合规划，推动城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化

我国公共品配置长期存在"重城市、轻农村"、城乡公共品配置失衡的现象，这是制约城乡融合发展和平衡发展的重要因素。在新的发展阶段，我国应进一步转变政府职能，改革公共支出体制，构建"政府保障基本需求，市场提供多样化选择"的公共品供给和配置新机制，并根据城乡人口迁移趋势和分布情况分析城乡的产品潜在需求，因地制宜、适度超前地合理规划并有效供给城乡公共产品，促进公共服务均等化。当然，乡村振兴也不能遍地开花、无序铺摊子和扩规模，要坚持重点发力、以点带面，防止盲目投入和重复建设。要以县域为整体对城乡基础设施进行一体化规划、建设和管护。着力改善农村路网结构，补齐县乡公路短板，推动路面改善提升工程，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。要积极推动建立城乡教育联合体和县域医共体，推进城乡教育资源均衡共享，促进优质医疗资源下沉。通过定期举办文化活动等方式，加强优秀传统文化的保护与传承，搭建文化交流平台，在保护和传承中进一步丰富城乡居民文化生活。要创新和完善绩效考评机制，增加城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化以及城乡产业发展融合化等体现城乡协调发展程度的考核指标。各地可以在遵循农村居民的意愿、充分保障搬迁群众合理合法权益的原则下，通过合村并镇区划调整，因势利导对人口、产业进行重新配置，优化行政区划布局。可以选取一批基础条件好、区位优势明显、资源禀赋比较丰富等具备乡村振兴的示范带动能力的重点村，将资源集中向其倾斜，使之能取得较为明显的建设成果，实现"强村"带动"弱村"，以点带面，推动全域乡村振兴。

（三）提高土地出让收益用于农业农村的比重，构建城乡共享发展的机制

改革开放以来，我国工业化和城镇化快速推进，城镇地区聚集了越来越多的人口和产业，投入了大量的资金，创造出巨大的财富，从而带来城镇土地的迅速增值，农地开发创造出惊人的增值收益。许多地方政府利用土地开发收益，为城市建设提供了巨额资金，而农村和农民却难以分享到土地增值收益。为振兴乡村，促进城乡平衡发展，国家已经明确提出各地要按照"取之于农、主要用之于农"的要求，调整土地出让收益城乡分配格局，稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例。各级政府要加强土地出让收支考核监督，防止做大成本性支出，缩减出让收益，强化土地出让收入与一般公共预算支出的统筹管理，提升资金的使用效率。要发挥中央的统筹调剂功能，缓解区域间土地出让收入不平衡、乡村振兴任务不平衡的问题。

（四）畅通城乡经济循环，促进城乡要素双向流动

当前，百年变局与世纪疫情交织演进，全球发展不确定性因素显著增多。党中央顺应时代变革的大趋势，提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的战略决策，而畅通城乡经济循环、促进城乡融合发展，是构建国内国际双循环新发展格局的关键一环，也是在新发展阶段促进全体人民共同富裕取得实质性进展的重要途径。为畅通城乡经济循环，促进城乡要素双向流动，我国需要进一步深化改革，构建既有利于农业发展、城乡社会稳定，也有利于城乡要素流动，适应于我国工业化、城镇化和农业现代化发展趋势的新机制。

1．建立健全城乡统一建设用地市场，进一步盘活土地资源

以适应乡村振兴新形势为目标，深化以产出为导向的土地资源配置制度改革，建立健全城乡土地要素市场化配置机制，加快实现农村集体经营性建设用地和国有土地同等入市、同价同权。完善农村土地征收制度，加快构建农民闲置宅基地和闲置农房政策，将零星分散的存量建设用地进行有效利用和整合。对整体搬迁的农民，要合理盘活其原有农地、林地资源以增加其资产性收入

2．建立健全城市工商资本下乡的体制机制，支持城市企业积极参与乡村振兴

城市企业拥有相对较为雄厚的资金和要素资源。引导城市企业投资乡村发展的重点领域和关键环节，投资农民"办不了、办不好、办了不合算"的产业，让工商资本真正服务乡村发展。鼓励企业充分发挥自身专业优势，牵头建立农业科技联盟、农业科技应用转化中心等，打造产学研用融合平台，推动农业科技研发创新和成果转化应用。鼓励企业架起城市资金、人才、技术要素与乡村资源有效对接的桥梁，拓宽乡村发展的资金渠道，优化土地、劳动力等资源要素的配置效率，促进农业要素结构优化、农业技术进步和产出效率提升。要防止工商资本下乡可能带来的非农化、非粮化倾向，完善动态监管和风险防范机制，防止资本"圈地"和游资炒作，防范下乡企业套取资金以及破坏耕地等问题发生。

3．畅通金融"活水"，以金融科技赋能乡村产业振兴

加强农村金融基础设施建设，完善物理网点、服务平台等软硬配套体系。营造涉农金融机构与其他商业银行错位竞争环境，促其回归服务农业农村本源。发挥好政策性金融作用，进一步完善农村金融服务相关引导政策和统计口径，完善金融机构内部考核评价机制，引导更多信贷资源投入"三农"。给予金融便民服务网点场地建设补贴、县域农合机构相关税收减免，完善政府、金融机构、企业、农户多方风险分担机制，持续提高农业保险保障水平。健全农业信贷担保体系，充分发挥国有融资担保平台作用，依法合规拓展农业农村抵质押物范围。探索发展农业供应链金融，尽快建立新型农业经营主体信用数据库，构建数字化农村金融综合服务平台，通过减少信息不对称降低信贷门槛和成本，缓解乡村产业融资难题。

四、如何统筹粮食产业的发展与安全

尽管随着工业化、城镇化的发展，农业占GDP比重在下降、农业从业人员在减少，但对于一个人口众多的大国而言，粮食的供给是否安全、稳定、充足仍然决定着工业化、城镇化的成败，决定着经济高质量发展的基础是否牢固。未来，我国以粮食为代表的大宗农产品可能面临"总量不足、品种分化"的供求格局，确保国家粮食安全是当前我国统筹发展与安全的重大问题。

我国是一个人均农业资源严重匮乏的国家，用全球9％左右的耕地养活了近X％的人口。粮食生产和农业发展受到自然资源的严峻约束，我国的粮食供求也一直是一种紧平衡的状态。种粮的比较效益较低，而且呈现种粮成本持续升高、利润不断压缩的趋势，X年粮食生产成本每亩约XX.X元，相较于XX年上涨了X.X％，利润率从三成左右下降至X.X％，少数年份还出现净利润为负的状况。虽然我国谷物目前能够实现基本自给，但大豆和玉米等饲料粮的对外依存度仍然高居不下。根据海关总署数据，XX年中国进口粮食XXX.X万吨，相当于粮食总产量的X％左右，其中大豆进口XX万吨，占进口总量的X.X％，大豆近五年平均进口依赖度超过X％。大豆等一些农产品主要依赖进口的局面短期内难以改善，而且随着居民收入提高，畜产品需求将逐步扩大，保障畜产品安全稳定供给需要保障饲料粮安全。在全球气候变化和外部形势不确定性、不稳定性明显增加的背景下，我国应始终坚持底线思维，落实好"藏粮于地、藏粮于技"的战略，提高国内粮食生产和供应能力，以国内粮食稳产保供的确定性来应对外部环境的不确定性，真正做到"手中有粮、心中不慌"。

（一）严守耕地红线，保障播种面积和种粮农民积极性

20X年中国耕地总面积约为X.X亿亩，相比十年前减少了X.X亿亩。必须落实最严格的耕地保护制度，牢牢守住X亿亩耕地红线。除了要保障耕地总量，还必须努力实现粮食播种面积、单产和总产稳步增长。进入X世纪以来，我国粮食作物播种面积和亩产总体保持递增态势，少数年份有波动性下降。分类别看，谷物播种面积近年持续小幅下降，而对外依存度较高的豆类产品，其播种面积和产量呈现多年连续下降态势，近几年有所回升。要着力扩大大豆和油料等油饲用粮的种植面积，因地制宜推广大豆、玉米带状复合种植等增产增效的新农艺。另外，要将管控型政策与激励型政策结合起来，完善高标准基本农田保护长效机制，提升耕地利用集约化水平。要坚决遏制耕地"非农化"、基本农田"非粮化"，全面压实地方各级党委和政府耕地保护责任，做到党政同责，中央要和各地签订耕地保护"军令状"。积极推广"田长制"，由地方主要党政领导担任"田长"，对任区内耕地和永久基本农田的监督管理与保护利用工作负责。耕地占补平衡要量质并重，不能占水田、良田补旱地、荒地，对耕地质量需要改善的要做好经费和技术保障，要保护好、利用好东北黑土地。要利用遥感手段对耕地变化进行动态监测，创新监督管理方式，及时掌握轮作休耕的任务落实情况，助力作物种植情况核查和面积统计分析。保障粮食安全，光有良田是不够的，非常重要的是要保护和调动种粮农民的积极性。农民种粮的积极性与种粮的收益息息相关。调研发现，产粮大县往往是财政穷县，"粮财倒挂"的现象比较突出。要强化转移支付力度，进一步完善农业补贴政策，打好"价格－保险－补贴"组合拳，同时推进市场导向的价格形成机制和粮食收储制度改革，实现粮食产业的优质优价，要让农民种粮有钱赚、多得利，让多生产粮食的农民多得补贴。促进三产融合，通过产业链延长、价值链延伸让农民更好地分享粮食产业收益。大力发展各类粮油专业合作组织，探索"龙头企业＋专业协会＋农户""公司＋粮油购销企业＋农户"等多种形式的利益联结机制，调动种粮农民积极性，夯实粮食安全基石。

（二）加强农业科技创新，确保种业安全

技术创新是提高农业投入产出水平和劳动生产率，实现绿色发展与高质量发展的根本途径。我国粮食进口中过半是超出国内产需缺口的，高产量、高进口与高库存并存，"过度"进口本质上反映了中国粮食产业国际竞争力不强，应当实现生产、进口和需求的"三元平衡"，必由之路是强化科技创新对现代农业的支撑作用。有研究表明，在价格不变和市场完全开放条件下，我国每增加X元的农业科研投入，在XX－XX年总和收益可达到X.X元；在价格可变和不继续增加市场开放度的条件下，农业科研投资的总收益为X.X元。

种筑粮基，目前我国种业创新投入水平离种业强国仍有差距，必须加大对基础研究的投入力度，建立以农业企业的投入为主体、政府部门投入为引领的多元化农业科技投入机制。构建以企业为主体的产学研协同攻关机制，在农业生产关键领域取得一批突破性科研成果。同时，要充分释放数字技术赋能的作用，促进传统育种技术、生物技术和数字技术的融合创新，加速向"种业X.X"迈进，提高种业创新效率。要围绕优质水稻、优质小麦、玉米、大豆、白羽肉鸡、生猪等核心种源，强化育种研发和传统种业资源保护，促进开发利用，以生产应用为目标制定种业领域创新活动评价标准，强化良种联合攻关，加大知识产权保护力度。推动兼并重组，扶持和培育种业龙头企业，引导企业完善配套服务，加快实现种业科技自立自强和种源自主可控。种业创新要有"大作为"，就一定要有"大企业"，必须加快打造一批有国际竞争力的种业龙头企业，加快培育航母型领军企业、隐形冠军企业和专业化平台企业。要加快构建"育繁推"一体化的种子产业链，健全商业化育种体系，防范和抵制跨国巨头的粮食霸权。要强化农业科技的开放式创新，依托粮食贸易开展技术合作。