全面推动乡村振兴确保粮食安全调研报告

全面推动乡村振兴确保粮食安全调研报告

全国政协会议期间，习近平总书记在参加联组会时强调，实施乡村振兴战略，必须把确保重要农产品特别是粮食供给作为首要任务。我国是农业大国，重农固本是安民之基、治国之要。在当前全球不确定性增加、外部环境发生深刻变化的复杂形势下，夯实农业基础、保障农产品供给是我国应对各种风险的"压舱石"和"稳定器"。保障粮食安全，不能局限于粮食生产、储存和贸易，而应从全面振兴乡村的战略高度来认识。以习近平同志为核心的党中央始终从全局出发，统筹发展与安全，坚持农业农村优先发展，坚持把解决好"三农"问题作为全党工作的重中之重，在脱贫攻坚战取得全面胜利的基础上，要求全面实施乡村振兴战略，扎实推进城乡共同富裕。为深入研究如何全面推进乡村振兴战略，更好统筹农业农村发展与安全，X年底以来，课题组赴X、X、X、X、X等地，深入村庄社区、田间地头、农村创业企业、产业园区、农业产业化基地、易地扶贫搬迁安置点进行考察调研，采取线下线上相结合的方式，与多地农民和农民工、基层一线工作者、各级领导干部、企业家、农村科技人员和专家学者进行交流，召开调研座谈会X余场。课题组着重围绕新时期"谁来振兴乡村""如何振兴乡村产业""如何统筹城乡发展""如何确保粮食安全"四个关键问题，在实地调查的基础上，提出一系列战略思考与对策建议。

一、"谁来种地""谁来振兴乡村"

乡村振兴，关键在人。人是生产力中最活跃的因素，是推动经济社会发展的基本动力，也是乡村振兴的主体。全面推进乡村振兴的各个环节离不开人的能动作用。在计划经济体制时期，我国农村有大量劳动力被束缚在有限的土地上，成为剩余劳动力。改革开放以来，我国逐步放宽了对城乡人口和劳动力流动的限制，大批农村劳动力和优秀人才以升学和外出务工经商等形式流向城镇，现在外出务工农民中愿意回到农村的越来越少，乡村就业人员中完全务农的越来越少，务农劳动力中种粮的越来越少。我国农村地区一度用之不竭的劳动力正在快速枯竭，进入由过剩向短缺的转折点。许多农村已出现乡村空心化、产业空洞化、家庭空巢化和人口老龄化问题。

农业统计显示，我国农业从业人口不仅不断减少，而且人口老龄化的趋势越来越明显。表X表明，农业从业人员从XX年第一次农业普查的X.X亿人减少到XX年第三次农业普查的X.X亿人，减少了X.X％。我国农业从业人员的老龄化程度日益加深，X岁及以上从业人员的比重从XX年的X.X％上升到XX年的X.X％，上升了X.X倍，具有高中或中专文化程度的不到X％。农村现有从业人员年龄普遍较大，受教育程度较低，且农业劳动力正在加速老龄化。各地已经出现"关键农时缺人手，现代农业缺人才，新农村建设缺人力"的现象。"谁来种地""谁来振兴乡村"已成为未来我国农业发展和乡村振兴亟待解决的重大课题。

在新科技革命的背景下，现代信息技术、生物技术被广泛地应用到农业领域，传统劳动密集型农业被改造为"以科学技术为基础"的现代农业。从长远来看，改造我国传统农业，全面振兴乡村，不仅需要引进包括良种、化肥、机械等物质要素，更重要的是加大农村人力资本投资，通过教育、培训和人才引进，建设一支职业化的新型农民队伍，使农民成为有吸引力的职业。

振兴乡村，首先要解决"谁来种地""谁来振兴乡村"的问题，让乡村人气旺起来、人才支撑强起来。这一方面要求加大农村人力资本投资和开发力度，培育更多跨界复合型人才和新型职业农民；另一方面要畅通城乡人才流动的渠道，构建灵活有效的激励机制，因势利导推动返乡入乡创业浪潮，实现乡村人才育得出、引得进、用得好、留得住，使乡村人才汇聚、人气旺盛，缓解乡村空心化、产业空洞化、家庭空巢化和农村人口老龄化。我国农村正涌现新的人口红利，农民依然是这场正悄然进行的人力资本革命的主力。

（一）加大农村人力资本投资和开发力度，培养更多的"土专家""田秀才"

教育和培训是人力资本投资和开发的主要途径。农村地区要解决人才短缺、人力资本积累不足的问题，首先要加大对农村教育的投资力度，完善面向农民的多层次职业技能培训体系，提升农民专业技能。农村教育要彻底转变以往那种单纯强调应试升学，导致农村学生"轻农""离农""弃农"的倾向。促进教育资源在城乡之间更加均衡地配置，推动优质师资下沉农村基层并做好服务保障，充分利用互联网、人工智能等新技术来提高农村教育质量，使乡村学生更好共享优质教育资源。其次要进一步完善农村培训体系，精准把握农村劳动力实际需求，创新培训形式、科学设计培训方法，推行"点餐式"服务，发挥远程教育培训的功能，将远程教育搬到田间地头。注重培训的针对性，通过政府购买服务的方式，鼓励引导企业开办职业教育，开展岗位技能培训。鼓励多元主体在乡村建设实训基地、乡村人才孵化基地和产学研用协同创新基地，让人才有所依、有所用。加强本土手艺传承人的挖掘与培养，通过"一技一训"等教学手段灵活施教，完善传统技艺、手艺等文化技艺教育培训，建立技艺传承的长效发展机制。

（二）畅通城乡人才流动渠道，吸引各类人才返乡入乡创新创业

要顺应城乡要素双向流动的规律，构建和完善城乡人才合作互动和双向流动机制，畅通人才流动和晋升渠道。一是要扩大农业农村系列职称评审范围，推广高素质农民职称评定制度，完善评审标准，综合考察新型职业农民技术水平、经济社会效益和示范带动作用。对符合条件的乡镇专业技术人才，进一步加大职称晋升倾斜力度，加强各类人才评价体系的互通衔接，突破单位岗位结构比例限制。重视青年人才的生力军作用，完善后备人才储备，让人才蓄水池更活、更满。二是要建立科技成果入乡转化与利益分享机制，允许农技人员通过提供增值服务合理取酬，吸引支持各类人才通过下乡担任志愿者、投资兴业、包村包项目、行医办学、捐资捐物、法律服务等方式服务乡村振兴事业。三是要破除束缚人才发展的体制机制障碍，为返乡下乡人员提供子女入学、就医等公共服务保障和适当的优惠政策。对有意愿返乡入乡、支持乡村振兴的退休人员要给予适当支持，充分发挥他们的余热和能量。四是要加强县乡干部队伍建设，拓宽上升通道。解决农村基层组织人才缺乏、待遇低下、交流渠道不畅通等问题，明确基层组织运转经费、人员经费比例或水平，改善农村基层干部的经济待遇。同时鼓励引导发达地区各类高层次人才到欠发达地区挂职或任职，组织欠发达地区乡村书记到对口合作发达地区研学培训。还要大力创建大学生实习实训基地，鼓励大学生到村级工作岗位实习和工作，对农科类毕业生给予一定程度的政策倾斜，通过定向培养的方式造就更多能够返乡入乡、支持农业农村发展的专业人才。

改革开放以来，我国有大量的农民工进城务工经商，他们中有相当一部分人在流动过程中，开阔了视野，增长了见识，也在务工经商中积累了资金和经营管理经验，推动在城市取得一定成就的农业转移人口、有经济实力的乡村贤达、社会名人等返乡创新创业，是实施乡村振兴的关键举措。从全国看，20X年返乡入乡创业创新人员累计达到XX万人。一个返乡创业创新项目平均可吸纳X.X人稳定就业、X.X人灵活就业。各地政府要积极探索创建各类返乡入乡创业园区，对于返乡入乡创新创业项目加大政策支持，在工商登记、创业培训服务、资金筹措、用地政策、财税政策、厂房租赁、信息咨询等方面给予更大支持和便利，实现资金、人才、技术、品牌、营销经验的综合引进。农村基层政府要大力抓好营商环境建设，打好激发外出人才回乡创业"乡情牌"，通过新媒体定向发布创业就业机会清单、投资乡村项目清单、返乡考察计划，大力宣传返乡入乡创业典型，发掘一批乡村人才振兴案例，充分发挥返乡入乡能人的示范作用和影响力，营造返乡入乡创新创业的浓厚氛围。

（三）改善乡村人居环境，提高乡村生活品质和活力

我国许多农村环境优美、空气清新，但交通、供水、供电等基础设施还不完善，教育、医疗等公共服务数量不足、质量不高，限制了农村居民生活品质的提高，也是农村对年轻人吸引力不足的关键因素。我国要进一步转变政府职能，深化预算制度改革，以基本公共服务均等化为基本目标，优化公共支出结构，提高公共支出效率，把钱用在刀刃上，把更多的财政收入用在解决农村的民生问题上。同时，要提高农民的组织化水平和乡村治理水平，引导农民通过协商达成共识，采取集体行动，自我提供地方性公共产品。要以推进"厕所革命"为突破口，定期开展村庄清洁行动。对已建成的污水处理、农村公厕等项目设施要加大运营管护力度，明确和落实管护责任，多措并举拓宽运维资金来源渠道。对分散型污水治理要分类指导并进一步明确排放标准，综合考虑厕所污水处理与分散型生活污水的合理衔接，根据地域差异和经济条件选择行之有效的农村生活污水处理工艺，尽力实现低成本、高效率运行。进一步深化厕所排泄物资源化处理关键技术，将厕所粪污与禽畜养殖废弃物协同处理。在此基础上，全面推进农村人居环境整治，提升村容村貌，提高农村人居环境质量和生活品质，增强乡村的吸引力。

二、如何振兴乡村产业

产业振兴是乡村振兴的基础，振兴乡村，必先振兴产业。大国小农、农民众多是我国的基本国情，小规模家庭经营是我国农业经营的主要方式。人均一亩三分地是我国人地资源关系的真实写照。目前我国有逾X亿亩的耕地，由X亿多的农户承包，户均耕地只有X亩多一点。XX年第三次农业普查数据显示，全国农业经营户中有X.X％是小农户，农业从业人员中有X％是小农户从业人员，总耕地中超过X％的面积是由小农户经营。在调研过程中，乡镇干部和群众普遍感到，农业生产面临的自然风险和市场风险都很大，小农经营与大市场的矛盾比较突出，经常出现"增产不增收"的情况，种地不合算，远不如打工收入多，吸引不了劳动力。再加上农民组织化水平低，市场经营能力缺乏，导致不仅农产品交易成本高，农户在市场交易中议价能力弱，而且广大农户的经营被限制在种植和养殖环节，难以分享农产品加工和销售等高附加值环节的收益。解决"如何振兴乡村产业"的问题，必须扭转农业比较收益低的现状，摆脱农业"小规模、高成本、低竞争力"的困境。这一方面要培育壮大新型经营主体，适度扩大农业经营规模；另一方面则要促进一、二、三产业融合发展，贯通产加销服、融合农文旅教、联通科工贸金，让农民特别是粮农更好地分享产业增值收益，避免"谁种地谁吃亏"，切实增强粮农参与度和获益能力，并深入把握数字化、网络化、智能化发展趋势，推动乡村新型服务业高质量发展。

（一）培育壮大新型农业经营主体，提高小农户的组织化程度

为了提高农业的劳动生产率，增加农民的收入，我国应继续创新农村土地制度，促进土地流转，适度扩大农地经营规模。一是要加快培育新型农业经营主体。各地可将部分产业发展资金用于扶持那些个人条件相对好、能力相对强的"能人"，让他们先行探索发展当地特色优势产业，努力成为专业大户、建设家庭农场。通过各类"以奖代补"等方式支持各类新型农业经营主体建立标准化生产基地，发展"公司＋基地＋农户＋标准""合作社＋农户＋标准"等模式，将小农户纳入产加销一体化经营，实现农业现代化和传统农耕文明传承的有效衔接。二是要支持小农户与各类新型经营主体通过订单式生产、股份合作等形式建立更加紧密的利益联结机制，通过土地股份合作社、土地托管、土地代耕、农业社会化服务等多样化的土地规模经营模式，把"小农户"和"大市场"联系起来。积极探索和深化"资源变股权、资金变股金、农民变股民"的改革，鼓励农户以土地经营权、林权、闲置农房、劳动力等多种形式入股企业，健全农民分享产业链收入的机制设计，切实提升农村和农民的组织化水平。

（二）拓宽农业产业链，提高农业比较收益和竞争力

为了提高农业的比较收益，增加农民的收入，我国当务之急是拓宽农业产业链，促进农业产业组织形式现代化，围绕农业生产发展仓储、冷链、运销配套产业，推动现代化的工业生产、商贸服务、金融保险等与传统种养业紧密结合，贯通"从田间到餐桌"的农业产业链条。通过拓宽农业产业链，既可以提高农业的比较效益和农民的市场地位，也可使农民能够分享农产品加工和销售等非农产业高附加值环节的收益，从而改造传统农业，打造出高效的农业产业体系。

目前发达国家农产品加工业产值与农业总产值之比大约为X.X∶X，而我国仅为X.X∶X。我国要着力在农村地区延长产业链条，可以以县或地市为单位进行整体规划，建立一批农产品加工技术集成示范基地，构建农产品加工产业集聚区，推进农产品加工向产地下沉，培育集生产、加工、流通于一体的上下游全产业链。要支持农民合作社、家庭农场和中小微企业等发展产地初加工，构建以种养业为基础、农产品加工为重点、商贸物流为引领的乡村产业有机整体。通过财税政策和农资补贴等方式支持各地农业龙头企业、农民合作社、村级供销合作社等新型经营主体发展，加快仓储保鲜冷链物流体系建设，推动产业重点村镇形成集聚程度更高的田头市场，更好对接农产品"最初一公里"。通过拓宽农业产业链，大力发展农产品加工业，以工促农，以工补农，让种地农民也能够分享农产品加工、销售等环节的收益，提高农业的比较收益。

此外，我国还可以通过培育特色产业和建设高质量农业产业带，构建打造一批知名农业品牌，提升农业竞争力。各地要把握区域特色，实现错位竞争，立足整个县域，加快农业区域布局调整，优化乡村产业布局，使某种农产品经营活动在特定地区聚集，形成高质量农业产业带。以农村非遗工坊建设为抓手，发展农村非物质文化遗产特色产业。在培育特色产品和建设高质量农业产业带发展的基础上，从体制机制和制度层面激励领导干部对特色农业资源整合、品牌打造、推广宣传等方面工作的重视程度和积极性，培育一批农产品知名商标和老字号企业，培育区域公共农业品牌，塑造全国驰名品牌，支持龙头企业打造国际化农业品牌，鼓励农业企业参加农交会、农博会，创响"珍稀牌""工艺牌""文化牌"等特色产业"金字招牌"。通过打造区域特色名牌产品，实现高价销售，提高农产品的附加价值和竞争力。

（三）推动新一代信息技术与农业深度融合，加快发展智慧农业

我国农产品市场上存在较严重的信息不对称现象，买方缺乏有关农产品的产量、质量、特性等信息，卖方则缺乏农产品的市场行情和价格等方面的信息。这使农产品的供给和需求难以实现有效的匹配，农民在缺乏准确及时的市场信息的情况下"盲目"生产，消费者即便有足够的购买力也难以获得优质的农产品，阻碍了农产品优质优价机制的形成，制约了农业高质量发展的内生动力。

随着新的信息技术革命的来临，利用新一代信息技术改造传统农业，推动信息化与农业现代化的深度融合，为解决农业发展中的这些难题提供了新的途径。

电子商务可以帮助小农户更好地嵌入农产品的流通和销售流程，减少农产品的流通环节，扩大交易范围，提高交易效率，从而增加农户收入。在农业生产中，利用传感器感知技术和信息通信技术，可以对生产过程和生产环境进行智能化监测与控制，实现科学高效、资源集约生产。提高乡村产业数字化、网络化、智能化发展水平，是新时期振兴乡村产业的重要途径。我国要着力提升农村"新基建"的发展速度，建设人机协同的空天地一体化数据信息采集体系，建设国家级农业农村大数据收集与应用中心，提高农业生产调度、决策、管理和服务能力，发展农业物联网、智能农业装备等。加快改革农业科技体制，加强各层级数字乡村规划的全面衔接，支持创建农业技术转移机构和服务网络。加快打造一批智慧农业示范样板，推动农业数字化转型与智能化升级。在大力发展农村电商的同时，要着力健全更加畅通、覆盖面更广的农村现代物流网络，完善县（市）、乡、村三级物流体系，促进快递物流末端向农村基层延伸，解决好"最后一公里"配送的难题。加强对现有农民的信息技术培训，使他们了解"互联网＋农业"的运作模式与操作方法，使传统种地农民逐步转变为会使用互联网的新农人。