关于法治护航乡村振兴的调研与思考

关于法治护航乡村振兴的调研与思考

民族要复兴，乡村必振兴。我国历史上就是一个传统的农业大国，乡村作为国家建设的一个重要基础领域，其法治进程直接影响着全面依法治国的大局。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央成功开创了新时代全面推进乡村振兴与依法治国的新局面。2020年3月中央全面依法治国委员会印发了《关于加强法治乡村建设的意见》，党的XX大报告进一步提出："全面推进乡村振兴。"作为乡村振兴战略顺利实施不可或缺的重要组成部分，法治乡村建设不仅是新时期实施乡村振兴战略的基本制度保障，而且对于深入推进全面依法治国具有直接的支撑作用。

一、法治乡村建设基本理论概述

（一）"法治乡村"概念的提出。"法治乡村"这一概念是在2018年的一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中首次被提出来的，其提出是对我国新时代法治建设的新挑战，意味着中国法治建设的工作重点正在由城市向乡村地区转移。2020年，在中央全面依法治国委员会发布的《关于加强法治乡村建设的意见》中，"法治乡村"的概念得到了进一步的解释和完善。根据该《意见》，调研组认为"法治乡村"应是指在乡村振兴战略和全面依法治国的时代背景下，以社会主义核心价值观为引领，在法治轨道上规范乡村事务、保障农民权益、促进乡村产业发展等为内容的一种自治、法治、德治相结合的乡村治理形态。"法治乡村"概念的提出，为我国广大乡村地区依法进行治理提供了行之有效的创新性理论成果。

（二）法治乡村建设的基本原则

所谓法治乡村建设的基本原则，也就是指在法治乡村建设进程中必须遵循的对法治乡村建设具有普遍指导意义的构成其思想和政治基础的基本准则。根据中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》，包括以下四个基本原则。

1.坚持党的领导原则。党的全面领导是推进法治乡村建设的根本。只有坚持党的领导，才能确保我国法治乡村建设之路能够沿着正确的政治方向顺利推进。坚持党的领导原则，首先，就是要在"法治乡村建设的思想和政治立场上，坚持和加强党对法治乡村建设的领导。"党管农村工作是我们党自成立以来的光荣传统。在当前形势下，办好乡村的事情，关键在党，关键在党的农村基层组织。因此，在法治乡村建设的实施进程中，我们要结合当地的农情村情，充分发挥基层党组织"排头兵""领头雁"的模范带头作用，完善乡村振兴的领导体制机制，夯实法治乡村建设之基，为全面推进乡村振兴赋能增效，把党管农村工作的政治优势和组织优势及时转化成助推新时代法治乡村建设的强大精神动力支持。其次，坚持党的领导原则，需要充分发挥党的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，切实做到党领导立法、党保证执法、党支持司法、党带头守法，把坚持党的领导深入贯穿于法治乡村建设工作的方方面面。

2.坚持以人民为中心原则。作为法治乡村建设的价值遵循，坚持以人民为中心原则有效解决了法治乡村建设为了谁、依靠谁、过程谁参与、效果谁评判、成果谁共享的现实问题。坚持以人民为中心原则，具体而言，就是要在法治乡村建设的价值目标导向上，坚持人民群众在法治乡村建设进程中的主体地位和作用，努力做到一切为了人民、一切依靠人民，法治乡村建设过程有人民群众参与、法治乡村建设效果让人民群众评判、法治乡村建设成果由人民群众共享，准确把握好新时代广大人民群众日益增长的对幸福美好生活的现实需求，坚持人民至上的理念，时刻关注人民群众在急什么、想什么、盼什么、需要什么，确保党的政策方针始终体现群众美好意愿、维护群众正当权益，切实增强广大人民群众内心的获得感、幸福感和安全感，用法治为乡村振兴各项事业保驾护航。

3.坚持法治与自治、德治相结合原则。坚持法治与自治、德治相结合，具体而言，就是在法治乡村建设模式上，充分发挥法治与自治、德治的最大合力效果，促进形成法治与自治、德治相辅相成、相得益彰的"三治融合"模式。"三治融合"不是法治、自治、德治的简单相加，核心在于"融合"，它们是一种相辅相成、相互影响、互相作用、共同服务乡村治理的科学治理体系，其中，自治能够激发乡村治理的动力活力，德治可以厚植乡村治理的道德底蕴，而法治则是自治和德治的根本保障，为各主体参与乡村治理划清了行为边界，确保基层治理和乡村振兴在法治的轨道上能够平稳前行。

4.坚持从实际出发原则。我国幅员辽阔、地大物博，南北乡村经济实力、风俗习惯等差异较大，推进法治乡村建设必须坚持从实际出发，走出一条具有中国特色的法治乡村建设之路。坚持从实际出发原则，具体而言，就是要在法治乡村建设的特色凝练和操作方式上，立足我国基本国情农情，体现我国法治乡村建设的中国特色与地方特色，根据所在乡村的地理位置、自然环境、经济状况、文化传统、风俗习惯、人口结构等不同情况，坚持自己的法治建设道路，立足本地实际和发展阶段，因地制宜地开展法治乡村建设，解决广大农民群众反映最迫切、最强烈的现实问题，勇于探索创新，注重工作实效，引导农民群众自觉养成遵守法律法规和村规民约的良好法治习惯，让广大乡村地区既充满活力又稳定有序。

（三）法治乡村建设价值解析

作为全面推进依法治国不可或缺的重要环节，法治乡村建设对于深入推进乡村振兴战略的全面实施具有极其重要的理论价值和实践价值。

1.法治乡村建设的理论价值。法治乡村建设的理论价值包括两个方面：首先，法治乡村建设有助于我们提升对中国特色社会主义法治理论和法治文化时代价值的崭新认识，有利于我们进一步探索形成法治社会建设和基层乡村治理的基本理念和方式方法。其次，法治乡村建设有助于我们正确理解国家关于法治乡村建设的目标、基本原则以及保障措施，发现法治乡村建设中存在的问题及原因，正确揭示和把握法治乡村建设的基本规律，提升理论对法治乡村建设的指引和推进功能。

2.法治乡村建设的实践价值。法治乡村建设的实践价值包括两个方面：首先，从宏观上来看，法治乡村建设有助于我们对全面依法治国和乡村振兴的战略价值进行科学准确地把握和定位，发现乡村法治建设进程中存在的突出问题及其形成原因，为地方政府完善相关政策提供有益的意见和建议。其次，从微观上来看，法治乡村建设具有促进实践效益提高的价值。例如，以浙江桐乡为代表的法治乡村建设实践经验模式不仅有利于我们总结提炼乡村治理进程中的成功经验，而且最大限度地提升了法治乡村建设的经济社会效益。

二、乡村振兴战略下法治乡村建设存在的主要问题

（一）涉农法律规范体系不够完善。良法才能善治，有法可依是法治乡村建设的必要前提和重要基础。党中央、国务院高度重视涉农立法工作，随着2021年《中华人民共和国乡村振兴促进法》的颁布实施，我国涉农法律法规建设取得了显著的成就，主要领域也基本做到了有法可依，但与此同时尚存在一些不尽如人意的地方，例如，现存涉农法律规章制度多为政策的法定化，重在激励，基础性与统领性较强，宣誓性条文多，语言表述笼统，裁判效果普遍较弱；缺乏涉农专门性法律，各项配套实施制度有所欠缺；涉农立法难以涵盖广大农村地区社会生活的各个具体领域，无法更好地应对当前农业生产和农村建设中出现的一些新情况和新问题。

（二）乡村行政执法力量有待加强。当前，在我国广大农村地区，只有县级农业综合执法大队和各乡镇综合执法队才有执法权，乡镇农业服务中心没有行政执法权，不能直接执行行政执法任务。受工作环境以及物质生活条件所限，法学专业的毕业生大多不愿到乡村就业，使得农村地区专业法治人才较为匮乏，乡村执法人员大多没有接受过系统的专业培训，执法行为缺乏规范性程序，执法资源不足，甚至不执法、乱执法现象仍然在一些地方不同程度地广泛存在。加之农村地区通常居住比较分散，道路交通不便，而乡村执法设备又比较落后，从而导致执法人员无法在违法事件发生时第一时间赶到案发现场，无法迅速及时地保障村民的正当合法权益。

（三）司法参与乡村治理参与度低。受我国古代两千余年的封建专制主义中央集权制度下所形成的传统法律文化思想以及生活习惯的影响，乡村社会的许多老百姓仍然对诤诉持抵制和排斥态度，在碰到诸如社会治安、土地承包、房屋拆迁、食品卫生、人身安全、民间纠纷等问题时，还习惯于找村里比较有威望的老族长、老干部等用"土办法""老路子"去解决，甚至不惜为了寻求问题的顺利解决而采取"卖关子""送人情"等方式，认为不到万不得已绝不会选择"打官司"，这一传统思维方式是阻碍司法在乡村地区广泛推行的重要因素之一。再加上由于乡村大多地广人稀、司法服务不充分、诉讼成本高等原因，导致司法服务不能被广大村民所接受和享有。

（四）乡村整体法治氛围尚未形成。调研组在走访、调研中发现，目前我国广大乡村地区依然一定程度上存在着"重经济发展，轻法治建设"的思想，对普法宣传教育工作的重视程度仍然较低，普法宣传工作大多流于形式。例如，部分农村地区并未认识到普法宣传教育的重要作用，认为普法宣传就是贴一贴标语、拉一拉横幅、发一发传单，不重视普法宣传教育工作，未完善普法宣传工作机制，导致乡村地区普法宣传教育效果不佳，整体法治氛围尚未形成。

三、乡村振兴战略下法治乡村建设的对策建议

法治乡村建设是实施乡村振兴战略的重要基础工程。党的十八大以来，我国法治乡村建设取得了巨大的成就。在新的历史起点上，我国法治乡村建设的地位和作用将更加重要。

（一）完善涉农法律规范体系

做好涉农法律法规的立法工作，确保在处理各类乡村事务时有法可依，这是推进法治乡村建设的首要前提。

1.强化重点领域立法，构建完备的涉农法律规范体系。古希腊哲学家亚里士多德在其《政治学》一书中对"法治"这一概念进行了明确的定义，他认为，"法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。"也就是说，亚里士多德认为"法治"应是指"良好的法律"获得大家"普遍的服从"，由此可见，"良好的法律"是实现"法治"的先决条件。"良好的法律"也就是我们通常所说的"良法""善法"，在推进法治乡村建设的进程中，相关立法部门要坚持统筹发展与安全的基本原则，对耕地保护、粮食安全、农业产业发展、农产品质量安全等涉农重点领域进行科学立法、民主立法，增强涉农法律法规制定的系统性和有效性，进而不断提升涉农法律法规在维护农民合法权益、规范市场有序运营、保护农村生态环境以及化解村民矛盾纠纷等方面的权威地位，构建更加科学完备的涉农法律规范体系。

2.健全立法工作机制，增强地方立法特色及可操作性。特色是地方立法之魂。全国各地乡村十里不同风，百里不同俗，彰显地方特色尤为重要。在地方立法过程中，要突出地方特色，乡村地方立法必然要面向本地存在的具体而现实的法律问题，其纾解问题的具体制度设计，要因地制宜地注重精细化、具象化，提升可操作性。增强地方立法特色及可操作性，就要在立法的可行性及精细化上下足功夫。应进一步细化和完善山林权属、土地承包、婚姻家庭、宅基地流转等与村民生产生活息息相关的法律法规，提升法律法规的适用性，突出地方特色及可操作性。

3.加强立法监督工作，对规范性文件进行合法性审核。立法监督机关要随时加强对涉农法律规范体系适用性的监督，对于督查中发现的问题和短板，要及时提请相关部门进行立法评估，坚持问题导向意识，针对涉农领域出现的新问题、新情况，及时对涉农法律法规进行相应的修改完善。同时，各级人民政府承担规范性文件合法性审核工作的部门和机构应及时、全面地对涉农领域的规范性文件进行合法性审核，并把各级农业农村部门发布的所有涉及公民、法人以及其他组织权利、义务的涉农规范性文件统一纳入到合法性审核的范围内。

（二）提升乡村行政执法能力

不断规范乡村行政执法行为，提升执法公信力，"确保法治乡村建设的各项举措有序推进，使立法的权威性转化为现实"，这是当前我国推进法治乡村建设健康有序发展的重要举措之一。

1.赋予乡镇以农业行政执法权。全面完成农业综合行政执法改革任务，积极贯彻落实党中央、国务院关于深化"放管服"改革部署的重要任务，按照"权责一致、宜放则放"原则，逐步完善省市县乡农业综合行政执法机构体系建设。赋予乡镇农业服务中心以农业行政执法权。同时加强对乡镇一级执法人员的培训、考核、监督机制，提升执法人员的执法素养和能力。

2.加大乡村重点领域执法力度。加大村镇保护、农机安全生产、耕地保护、农资质量、植物新品种权保护、农产品质量安全、农民人身权益等重点领域的执法力度。组织开展执法监管年活动，开展打击破坏耕地、侵犯农作物品种权、生猪私屠滥宰、农资打假、违法违规用药等专项治理工作，依法维护我国广大乡村地区良好的生活环境和市场运营秩序。

3.加强乡村行政执法监督制度。严格落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，动态调整和发布农业综合行政执法事项指导目录，建立跨区域执法工作随机抽查和交叉评议机制，加强对乡村行政执法行为的监督检查，减少关系、人情等法外因素对乡村行政执法工作的影响和干扰，着力在保障乡村执法主体依法行政上面狠下功夫，推进严格规范公正文明的阳光执法。

（三）推进司法参与乡村治理

在深入推进全面依法治国的历史进程中，乡村是我国法治建设必须打通的"最后一公里"，司法公正必须保障到这"最后一公里"。持续完善司法保障体系，确保法治乡村建设各项举措落实到位，是实现我国乡村地区公平正义的最后一道强防线。

1.弘扬司法优良传统，优化解决纠纷路径。积极挖掘和拓展诸如"马锡五审判方式"以及"枫桥经验"等我国红色司法文化资源的现代价值底蕴。基层法院在解决乡村纠纷的过程中，要充分意识到在具体案件的推进过程中，基层办案人员如果能够深入房前屋后、田间地头等当事人劳动、生活的熟悉场景进行调解，将能够更好地拉进与当事人的距离，满足当事人以乡土"义理"来化解矛盾纠纷的需求，进而结合当地的风土人情，有计划地下乡入户，深入农村进行调查研究，传承红色司法文化，加强诉调联动，走稳司法为民路，优化解决乡村纠纷的实现路径。

2.加强审判公开力度，提升司法公信权威。加强审判公开，"一是采用传统手段进行审判的公开，如开展巡回审判；二是充分利用新兴媒体推动审判的公开，如庭审直播、裁判文书上网等。"由于新时期年轻一代新农民权利意识的普遍提升以及网络平台、新媒体技术的应用普及，农民群众对于本地发生的一些涉农案件，无论自己是否是诉讼的利害相关人，都会自发地关注法院对案件的审判，进而预判其自身类似行为的合法性与否，用以指导其随后的农业生产与经营活动。

3.把握乡村法治需求，打造司法前沿阵地。乡村人民法庭作为基层人民法院的派出机构，应充分发挥其地理位置优势，用真心拉进与群众的距离，扎根乡镇基层，服务农民群众，立足自身司法职能，充分发挥人民法庭在乡村基层一线解决纠纷、促进乡村振兴最前沿的优势，"围绕'让公正深入人心、让法律进村入户、让法庭走进群众'的工作思路，探索推出一系列便民措施"，真情为民服务，为所在辖区内的社会治理、综治维稳、平安建设及老百姓的幸福生活贡献法治力量，成功实现乡村小法庭为民大作为的示范之路。