关于人民政协履职能力现代化的理论研究与实现路径

关于人民政协履职能力现代化的理论研究与

实现路径

人民政协是国家治理体系的重要组成部分，政协履职能力现代化是政协事业发展的必由之路。政协履职能力现代化的基本内容应包含：履职思维的理性化、履职方式的法治化、履职机制的科学化、履职手段的网络化和履职目标的共识化；其评价指标主要涵盖履职主体、运行机制、方法思维、职能任务等四个层面；其实践原则主要应为：人民本位的价值性原则、责任担当的主体性原则、改革创新的动力性原则、讲求实效的客观性原则和协调推进的系统性原则等五个方面；其实现路径应坚持以学习培训为抓手、以彰显功能为基础、以履职创新为支撑、以机制建设为保障，着力构建知识完备、组织良好、载体丰富、制度科学的"四大体系"，从而切实提高政协履职能力现代化水平。

图片

人民政协是国家治理体系的重要组成部分，政协履职能力现代化是政协事业发展的必由之路。政协履职能力，是指在中国共产党的领导下、各党派团体和各界别人士在人民政协的组织框架内履行政治协商、民主监督、参政议政三大职能的能力总和。政协履职能力现代化，是指人民政协根据现代社会发展的新形势和国家现代化建设的新要求而全面提升履职能力基础、创新履职能力要素、优化履职能力结构、转换履职能力范式的过程。政协履职能力现代化是一项系统工程，本文主要就其基本内容、评价指标、实践原则和实现路径等作一初步探讨。

一、政协履职能力现代化的基本内容

政协履职能力是由多种因素决定的，因此提高政协履职能力现代化也需要从多方面多要素来考量与研究。政协履职能力现代化的基本内容，不是一般意义上提高政协履职能力的内容，而是政协履职能力现代化的内容。与履职能力现代化没有直接关系的因素，即使对于提高履职能力十分重要，也不在本文的讨论范围之内。而且，这里论述的也不是政协履职能力现代化的全部内容，而是其主要的、基本的内容。

（一）履职思维的理性化。就一般含义而言，理性化是指运用理性的方法思考和处理社会公共事务。就具体内容而言，理性化：一是指超经验化，即主要不是依靠感性经验，而是主要依靠逻辑的推理、数学的运算和规律的预期来思考和处理社会公共事务；二是指非情感化，即个人情感从社会公共事务中退隐，亦即如美国社会学家帕森斯所说的，从传统行为模式的情感性到现代行为模式的情感中立性；三是指去宗教化，即不再用宗教作为思考和处理社会公共事务的依据和标准，使宗教仅仅作为个人的信仰，这也就是马克斯·韦伯所说的"祛魅"，即"那些充满迷幻力的思想和实践从世上的消失"。［1］就政协履职能力现代化而言，履职思维的理性化，是指政协在履行政治协商、民主监督和参政议政职能的过程中，必须以客观的事实为根据，以公正的态度为立场，以普遍的规则为标准，以平等的讨论为原则，做到言之有据、不道听途说，言之有理、不主观臆断，言之有度、不偏激偏执，言之有物、不大而化之，使提出的对策建议符合客观实际、符合群众意愿［2］。

（二）履职方式的法治化。法治不同于法律，也不等于法制。法治是相对于人治而言的，从本质上说，法治就是以一视同仁的普遍主义代替因人而异的特殊主义。法治是现代社会的基本特征，也是现代化的重要目标。在我国，1997年党的十五大提出了依法治国的基本方略，又于2014年党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。根据全面依法治国的要求，人民政协在履行职责中必须坚持法治方式。政协履职方式的法治化，就是要变随意态度为规则意识，一切严格依法依规办事；就是要变权力至上为权利至上，尊重和保障公民的平等权利；就是要变差异逻辑为均衡逻辑，不要将正常事务人为地设置成不同的等级；就是要变运动形式为常规形式，保持政策和做法的一致性和稳定性。

（三）履职机制的科学化。政协履职能力的强弱，在很大程度上取决于履职机制的优劣。因此，政协履职能力的现代化，离不开履职机制的现代化。政协履职机制，是指政协在履行职责过程中协调各个方面之间关系，以使其更好地发挥作用的具体结构形式和运行方式。履职机制的现代化，首先表现为履职机制的科学化。具体而言，就是要使政协履职机制能够反映履职事项的客观规律，适应社会发展的客观趋势，符合社会生活和政协工作的客观条件，顾及民众社会心理的实际特点，体现各项履职要素之间的辩证关系和系统联系。政协履职机制包括政协党组的领导机制、政协机关的保障机制、各党派团体及政协委员的政治协商机制、民主监督机制、参政议政机制和履职成果转化落实机制等。只有这些机制设置科学并且相互配合科学，政协履职能力才能得到提高并走向现代化。

（四）履职手段的信息网络化。履职手段也是影响履职能力的重要因素，据此履职能力的现代化离不开履职手段的现代化。信息技术和网络技术，是当代科学技术的集中体现，也是社会现代化的重要特征。因此，政协履职手段的现代化，核心内容应该是履职手段的信息化和网络化，具体体现为借助信息技术，利用网络平台，实现政协委员相互之间、各党派团体之间、政协委员与政协机关之间、政协与党委政府之间、政协与民众之间的信息交流、资料共享、思想讨论和工作协同，从而更为及时和全面地了解国内外的发展形势、国家的方针政策、社会的现实动态、民众的愿望要求，并更为便捷和高效地开展政治协商、民主监督和参政议政。

（五）履职目标的共识化。这里的目标不是指政协履行职责的根本目标或终极目标，而是指其直接目标。就其直接目标来说，政协履职就是为了寻求共识。人民政协作为中国人民爱国统一战线的组织、中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构和人民民主的重要实现形式，其直接目标就是为了通过政治协商而在各党派、团体和各界人士之间求同存异、增进共识、达成共识。履职目标的共识化不仅是人民政协性质之应然，更是现代社会特点之必然。在当前社会，利益关系错综复杂，而"所有的复杂社会都是以内部高度的紧张和冲突为特征的，所以达成共识的制度和价值观对这些社会的生存来说是必要的条件。"［3］因此，协调利益关系不应该简单地以一种或几种利益排斥另一种或另几种利益，而应该通过广泛的协商寻求各种利益之间的"最大公约数"，从各自离散的"众意"中寻求和凝聚相互融合的"公意"。

二、政协履职能力现代化的评价指标

研究建立一套较为完备、科学合理、可评价衡量的政协履职能力现代化指标，是提高政协履职能力现代化的基础性工作，也是十分重要的基本导向。通过分析研究，笔者认为评价指标应主要由以下四个层面的22项要素构成。

（一）从政协工作履职主体的层面来看。政协工作的履职主体是委员，只有委员具备了较高的履职能力，政协履职能力现代化才有可靠的保障。其评价要素主要包括：（1）政治把握能力，（2）调查研究能力，（3）联系群众能力，（4）合作共事能力。这也是习总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中明确强调的"四个能力"。

（二）从政协工作运行机制的层面来看。实现政协履职能力现代化必须建立健全良好的运行机制，这也是推进政协履职能力现代化的题中之义。其评价要素主要包括：（1）政协党组（主席会议和常委会集体）的领导机制，（2）政协机关的服务保障机制，（3）政协委员（政协各界别和政协专委会）作用的发挥机制，（4）政治协商机制，（5）民主监督机制，（6）参政议政机制，（7）履职成果报送机制，（8）履职成果督办反馈机制。

（三）从政协工作方法思维的层面来看。政协履行职能的工作方法和思维如何，直接事关政协履职的质量与成效，也体现履职现代化的水平高低。其评价要素主要包括：（1）理性的辩证思维能力，（2）科学的求真务实精神，（3）积极的改革创新理念，（4）严格的法律法治意识，（5）开放的国内国际视野，（6）现代的信息网络技术。

（四）从政协工作职能任务的层面来看。从人民政协的性质任务、主要职能和工作原则等构成要件来分析，人民政协要达到履职能力现代化。其评价要素必须包括：（1）统一战线的团结度，（2）团结民主的实行度，（3）党委政府的认可度，（4）人民群众的满意度。

三、政协履职能力现代化的实践原则

政协履职能力现代化的实践原则，是指在推进政协履职能力现代化的实践中必须坚持的基本原则。这些原则之所以必须坚持，乃是因为它们规定了政协履职能力现代化的方向目标、动力来源和主客条件。放弃了这些原则，政协履职能力现代化就会偏离方向、失去目标乃至无法实现。

（一）人民本位：价值原则。人民性是人民政协的根本属性。根据这一根本属性，人民政协的一切工作都必须坚持人民本位原则。偏离了这一原则，就偏离了政协履职能力现代化的根本宗旨。人民本位原则，其基本内涵就是以最广大人民群众的根本利益为出发点和归宿点，并据此处理好以下三层关系：一是要协调处理好不同个体、不同群体之间的利益关系，以体现公平正义的宗旨；二是要辩证处理个体利益与整体利益、当前利益与长远利益之间的关系，以达到统筹兼顾的要求；三是要正确处理各自所属界别利益与人民群众的整体利益之间的关系，以实现利益平衡的目标。

（二）责任担当：主体原则。推进政协履职能力现代化，需要强烈的社会责任感和勇敢的担当精神。责任，是指由主体的角色资格所赋予、并与此相适应的从事某些活动、完成某些任务以及承担相应后果的法律和道德要求。具体而言，政协组织政协委员要履行并担当的责任主要可分为两类：一类是狭义上的（即法定的）责任。这类责任是社会分工所赋予各个组织或个人的明确的责任，体现出各负其责的要求，蕴涵着"在其位谋其政"的契约精神。另一类是广义上的（即道德的）责任。这类责任的内容就是宽广的社会责任、宏大的民族责任和深远的历史责任，体现出共同负责的要求，蕴涵着"天下兴亡匹夫有责"的道义精神。政协组织政协委员履职的责任担当原则，就是要以狭义责任奠基广义责任，以广义责任提升狭义责任，以两者的良性互动推进政协履职能力的现代化。

（三）改革创新：动力原则。推进政协履职能力现代化，需要有强劲的动力，这种动力需要由改革创新来提供。政协履职能力现代化的过程，就是改革创新的过程。习近平总书记《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》中指出："人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设。"改革创新作为政协履职能力现代化的动力性原则，要求我们将其纳入"国家治理体系和治理能力现代化"这一全面深化改革的总目标中来思考和把握。具体而言，以改革创新的精神推进政协履职能力现代化：一是要努力推进履职思想理念的改革创新，不断提高认识水平和履职能力；二是要努力推进履职载体的改革创新，不断使政协工作把握规律性、富有创造性、更具时代性；三是要努力推进履职工作机制的改革创新，不断推进政协工作制度化规范化程序化建设。

（四）讲求实效：客观原则。在推进政协履职能力现代化的过程中，必须坚持讲求实效的客观原则。讲求实效的客观原则，体现了辩证唯物主义的基本原理，体现了党的实事求是的思想路线。坚持讲求实效的客观原则，前提是要把握社会发展的客观规律和相关事项的客观现状，按照事物的客观状况和发展规律确定政协履职能力现代化的方向和目标、任务和内容、途径和方法；其核心是要坚持实事求是，一切从实际出发，以实践作为检验认识真理的唯一标准，坚持以实际效果而不是表面形式作为衡量各项工作是非得失的基本尺度；其关键是要在衡量工作的实际效果的时候，坚持以人民群众的根本利益和社会的全面进步作为评价尺度，而不是以一时的"声誉"和片面的"政绩"作为评价尺度。

（五）协调推进：系统原则。政协履职能力现代化是一个系统工程，必须坚持协调推进的系统原则。系统论认为，事物以系统的形式存在，组成事物的各个部分构成系统的要素，要素之间的相互关系构成该系统的结构；而一个系统的功能如何，既取决于构成该系统的要素，又取决于联系各要素的结构。协调推进的系统原则，要求我们在推进政协履职能力现代化的过程中，运用辩证法和系统论的思想来处理各方面的关系：在政协的主要职能上，坚持政治协商能力、民主监督能力、参政议政能力同步推进；在政协履职能力的内部结构上，坚持政协党组的领导能力、政协机关的保障能力、政协委员的议政能力同步提升；在政协履职能力创新上，坚持理论创新能力、制度创新能力、工作创新能力同步增强。

四、提升政协履职能力现代化的实现路径

路径，是达到某一目标的行动路线和实现方式。笔者认为，政协履职能力现代化的实现路径，必须坚持以学习培训为抓手、以彰显功能为基础、以履职创新为支撑、以机制建设为保障，着力构建知识完备、组织良好、载体丰富、制度科学的"四大体系"，从而切实提高政协履职能力现代化水平。

（一）要以学习培训为抓手，着力构建完备的知识体系。加强学习培训是提高履职能力的迫切需要，特别是在经济全球化日趋深化、科学技术日新月异、人们的思想观念多元多样等时代背景下，对各级政协组织和政协委员履行职能提出了新的更高的要求。为此，各级政协组织必须加强学习培训，不断"强筋健骨"，努力提高政协委员的思想境界、思维层次和思辨能力。一是加强理论知识的学习培训。要把认真学习马列主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论、党的路线方针政策、重大会议精神作为重要内容来抓，做到以科学理论武装头脑、指导实践、推动工作，不断强化委员的政治素养，使每位委员始终保持坚定正确的政治方向，巩固人民政协团结奋斗的共同思想政治基础。二是加强相关知识的学习培训。要注重拓宽学习培训的广度，通过举办学术讲座、辅导报告、论坛交流等形式，将哲学、历史、法律、经济、科技、文化、艺术等不同领域的知识，有机融合到学习培训中，拓宽委员的知识面，丰富委员的知识结构，夯实委员履职的知识基础。三是加强政协知识的学习培训。要加强对人民政协理论、民主政治理论和统一战线理论的学习培训，同时还要加强对如何开展视察监督、调查研究、协商议政，如何撰写政协提案、"三亲"史料、反映社情民意信息等履职实践和基本技能的学习培训，不断提高委员参政议政的能力和水平。

（二）要以彰显功能为基础，着力构建良好的组织体系。提升政协履职能力水平，增强履职实效，必须充分调动政协各参加单位和广大政协委员参政议政的主动性、积极性、创造性，整合和发挥各方面力量和智慧，合而成势推进政协履职能力现代化。一是充分发挥各党派团体的重要作用。要尊重和保障他们在政协的各种会议上以本界别的名义发表意见，实行重点课题共同调研、重大活动共同参与、重要信息资源共享，为他们参政议政搭好平台，创造条件；各民主党派、工商联和无党派人土要善于运用政协舞台，通过参政议政施展才智、发挥作用、体现价值。二是发挥政协专委会的基础作用。要科学合理配备专委会领导，探索设立专职政协常委制度，提高专委会组成人员的专业结构和素质结构。按照少而精、专而深、出精品、求实效的工作要求，进一步探索专委会工作新思路新方式，切实组织好各项调查研究、参政议政活动，努力形成高质量的咨政建言，最大限度地发挥其基础性、专业性、日常性的履职功能。三是充分发挥界别的特色作用。要强化界别意识，体现界别特色，科学设置界别，着力提高界别的组织化程度，积极运用界别调研视察、界别大会发言、界别提案和界别社情民意信息等形式，及时有效地反映本界别群众的愿望和诉求，切实发挥政协界别作为扩大社会各界有序政治参与的重要渠道作用。四是充分发挥委员的主体作用。要增强委员参政议政的主体意识和责任意识，尊重委员首创精神、保障委员民主权利，最大限度地激发委员履行职责的真挚情感。要严把委员"入口关"，加强对委员的履职考核，开展优秀委员评比活动，充分发挥好政协委员在本职工作中的带头作用、政协工作中的主体作用、界别群众中的代表作用。五是充分发挥政协机关的保障作用。要大力加强政协机关自身建设，倡导弘扬政协文化，切实增强推动改革发展的能力、创新实践的能力、依法办事的能力、做群众工作的能力，努力打造一支信念坚定、为民务实、勤政廉政、敢于担当、开拓创新的政协机关干部队伍。