关于整治医疗领域不正之风和腐败问题的调研报告
调查研究：关于整治医疗领域不正之风和腐败问题的调研报告
坚决整治和查处侵害群众利益的不正之风和腐败问题，是各级纪检监察机构加强基层党风廉政建设的主要任务，也是回应人民群众期待，维护群众切身利益的必要手段，更是推进全面从严治党向基层延伸的重大举措。近年来，驻市卫计委纪检组按照市委和市纪委部署要求，不断创新监督方式，加大查处力度，以零容忍态度坚决整治医疗领域不正之风和腐败问题，切实维护群众利益。通过对典型案例的深入剖析，结合查阅资料、谈话走访情况，形成调研报告如下。
一、整治医疗领域不正之风和腐败问题工作开展情况
20XX年4月驻市卫计委纪检组组建成立后，在市纪委的坚强领导下，紧紧围绕市纪委关于派驻机构25项职责，及时向市纪委二室、四室、案管室、信访室、党风政风室等请示报告工作，认真履行工作职责。纪检组现有工作人员5人（其中纪检组长、副巡视员、副组长、副处级调研员、主任科员各1人）。负责监督市卫计委和市红十字会两家单位，两家单位共有处级以上干部233人（其中局级干部10人，处级干部223人）；监察对象4093人。派驻以来，纪检组共收到纪内问题线索181件（不含重复件），立案查处侵害群众利益的不正之风和腐败问题18件，给予党纪政务处分18人，清退违规资金504万余元。
二、医疗领域不正之风和腐败问题的主要表现形式
（一）药品回扣问题依然存在
从1998年开始，"医药代表"这一新的概念首次进入中国医药行业，因为相关的法制不健全，相当一部分"代表"采用不正当的手段竞争，逐步成了医疗卫生行业商业贿赂的主力军。各类药商把目光盯在医疗单位的主管领导、药剂科采购人员和有处方权的医生身上，他们通过邀请主管领导、采购人员和医务人员参加各类带有旅游娱乐形式的学术会议、馈赠礼品、红包，甚至直接按开药情况给付回扣的方式进行促销，让医生多开药。2017年，"药品零加成"政策全面实施，但医药利益链并未完全切开。一方面，药品零加成给公立医院带来的亏损，政策扶持和医疗服务价格调整对医院收入带来的损失弥补不足的情况下，医院可能会让患者多住院或者多提供服务增加患者的就医支出，这又会造成"以检补医"或过度医疗的问题。甚至还出现医院二次议价回扣转移模式。另一方面，药品最终的使用仍然是由有处方权的医生决定的，为了提高药品的销量，药商甚至会加大刺激医生用药的力度。医生开药的积极性不减的话，药品的用量也就没有理由减少。
如：2018年5月媒体报道的，作为山东省首批取消药品加成试点的新泰市人民医院，为了保留差价和增加医院收入，竟采取"特殊手段"收受国内某大型医药公司给予的回扣款共49182188元。经法院判决，新泰市人民医院被认定为"单位受贿"，医院时任党委书记、院长陈某某因犯单位受贿罪以及受贿罪，执行有期徒刑共六年，并处罚金人民币40万元。我市某医院一线医生实名举报该院副院长、科主任收受药品回扣问题，纪检组在深入医疗单位督查中发现的医院临时采购药品不严格按程序执行，批次过多，药事委员会形同虚设、长期不开会等问题，都暴露出药品采购、使用领域腐败风险依然存在。
（二）医疗器械、耗材、试剂采购使用领域违规违纪隐患和风险较大
虽然药品回扣问题依然存在，但随着医改的持续深化，药品供应保障制度逐步建立健全，药品购销和使用秩序日趋规范，利用药品谋利的操作空间在不断压缩，一些不法药品生产、流通、销售企业就将手伸向设备和医用耗材市场，商业贿赂嫌疑、使用与个人收入挂钩、医用耗材与设备捆绑销售等问题时有出现。有的供应商假借设备捐赠、借用、租赁、置换、升级等形式捆绑销售耗材（试剂），规避公开招标，长期占领医疗市场。还有一些大型医疗器械公司依托市场垄断地位，设备维保费用居高不下。如：我市某医院麻醉科主任吴某某在麻醉科镇痛泵及麻醉穿刺包使用中，未按工作程序书面申请，耗材未按规定送达设备科验收登记而直接送入麻醉科。
（三）招标代理机构选取工作易发生廉洁风险
目前，市卫计委直属各单位的医药器械耗材和基建工程类招标都采取部门集中采购、分散采购和自行采购等方式。每年各单位采取单位内部议标的形式，选择在陕西省财政厅备案的社会代理机构中建立招标代理机构库，每次招标采购时从社会代理机构库中抽取一家负责招标工作。通过调研我们发现，当前市卫计委直属单位在招标代理机构选取工作中还存在着公开程度不够、选入招标代理机构库的招标代理机构过少、在招标过程中没有招标代理机构参与，监督不够等问题。如：多数单位选入招标代理机构库的招标代理机构过少。只有1家直属单位选取了7家，其他直属单位均为6家以下，最少的直属单位才2家。选取招标代理机构过程也不够公开透明。多数单位在选取招标代理机构时采用由各单位内部人员抽签抓阄决定，未邀请招标代理机构人员参与和上级监督部门现场监督。甚至有的单位在为数不多的招标代理机构库中采取"推磨"方式，招标代理机构轮流代理招标，极易发生代理机构与投标单位提前预知，相互串通，暗箱操作的问题。有些单位在选取招标代理机构时，未设置参与限制，未将已中标但还未完成的招标代理机构排除在下一个招标工作之外，有同一家招标代理机构连续中标的情况，从而导致招标工作进度迟缓。有的单位对医疗设备耗材类和基建工程类代理机构没有有效区分。易发生招标代理机构专业不对口，导致中标产品不符合采购单位需求的情况发生。有的单位招标代理机构库中实际代理基建工程类的机构只有一家，导致抽签流于形式。全市未建立信息共享和警示机制，一些已被有的直属单位反映的在代理招标工作中出现纰漏、业务能力差、投诉多等存在不良记录的招标代理机构，还在其他直属单位参与招标代理工作。
（四）执行中央八项规定精神不严格，违规发放津补贴问题屡禁不止
纪检组在督查中发现各医疗单位普遍存在财务审核不严的问题，一些单位违规发放加班费、通讯费、津补贴，超规定限额发放慰问品，用公款支付应由个人支付的费用等问题反复出现。有的在差旅费报销中存在多计算出差天数、多给伙食补助、违规报销住宿费、无故中途停留等问题，更有甚者，会议通知中明确参会人员吃、住、行费用由会议举办方支付，但在报销凭证中依然报销住宿费、伙食费、公杂费。2017年以来，全市卫计系统共清退违规资金504万余元，给予党纪政务处分2人，问责12人。这些问题说明，个别单位仍有惯性思维和侥幸心理，对中央八项规定精神学习不深入，认识不明确，遵守不严格。
三、原因分析
医疗领域不正之风和腐败问题既有体制机制方面的客观原因，也有主体责任落实仍不到位，监督制约机制不健全，执纪问责不够有力，思想认识有偏差等主观方面的原因。主要表现在：
（一）"损失"补偿和机制运行不畅。药品零加成后，按照国务院的文件精神，公立医院的这一块"损失"将由三个部分来"填补"，即提高医疗服务价格、政府补贴和医院自行消化，但目前是药品价格降下去，医疗服务价格补偿不能同步调整，财政补助有困难，医院药品零加成成本消化压力加大。公立医院薪酬制度改革也没有到位，医生的阳光收入不能体现其价值，而医生具有用药自主权，导致医院管理困难。有的医生也有模糊认识，比如一些代理商可能并不是明目张胆地送现金给回扣，而是以过节费、劳务费、资助开会差旅费、赞助学术活动及代发论文等方式给予医生各种相关的经济利益。而这些经济利益往往很隐蔽，查处难度也高。对于此类隐蔽的腐败，医生也普遍缺乏清醒的认识。有的医生甚至还会认为收业务单位的赞助大多数用来印刷学术会议资料，邀请专家来讲课支付课酬等，是为了业务的发展和学术的进步。因此，药品回扣是医疗医药复杂利益诉求的表现，是个系统问题，如果想彻底根治，就必须多种手段齐抓共管。
（二）制度不完备、监管缺失以及暴利是医用耗材、试剂领域腐败产生的根源。目前，医用耗材的采购，实行的是各医疗单位自行招标采购，即根据临床科室使用需求，医院器械科按计划与供应商谈判议价，办理采购手续。虽然各医院都有一套采购流程，但是外部监管的不足与内部的形式化管理依然使得腐败存在较大空间，加之医用耗材本身价值较大，成本具有隐性，各医院专科医生对耗材使用具有话语权，使得医疗器械与耗材成为了代替药品获得盈利的最佳手段，增加了该环节职务犯罪的风险。
（三）主体责任落实不到位，监督制约机制不健全，助长了不正之风。各单位普遍存在重业务、轻党风、行风的问题，全面从严治党主体责任落实不力。对药品、设备、耗材、试剂采购使用等重点领域和关键环节监督有盲点，甚至发现问题线索也遮着、掩着、压着、护着，导致有的人无视制度规则或抱着法不责众的侥幸心理，顶风违纪。
（四）体制机制不健全，基层纪检监察部门监督执纪能力弱，一定程度上存在不会、不想、不敢监督的问题。基层纪委双重领导体制的规定，使各医疗单位纪委在同级党委领导下开展工作，纪委书记又是同级党委的一个成员，对同级党委的监督缺乏权威性和威慑力，"怕得罪人"的思想坎难以逾越，不愿、不敢大胆履行同级监督职责，造成监督缺位。同时，驻委纪检组对下级单位纪委仅仅属于业务指导，领导的力度不够大，对于纪检监察干部的考核、选拔任用，纪检组也仅仅只有建议权，导致基层纪检干部怕得罪人，怕丢选票，监督放不开手脚，不敢较真碰硬。有的单位至今未设纪委，如：市卫计委下属2个正处级单位党委未设纪律检查委员会。其中差额拨款的市中心血站年收入1.5亿元左右；全额拨款的市疾控中心年营业额1500万元左右，监督力量缺失。还有的单位纪检干部配备不足或年龄偏大，有的监察室只有主任一人，有的虽配备了2-3名，但还是兼职，还有的流动性过大。纪检监察干部中，真正具有法律、审计、经济等专业知识储备的人才较少，加之系统培训机会不多，能全面开展纪律审查工作的骨干少，对信访初核、线索处置、调查取证等工作不熟练，对问题线索核查的手段、方法不多。
四、解决措施和对策建议
（一）持续地、系统地开展职业素养教育、法律法规培训、医德医风教育仍然是需重点抓好的工作。把大力弘扬卫生计生职业精神与卫生计生文化建设结合起来，与廉洁文化建设结合起来，促使广大医务工作者见贤思齐、自我教育、自我提高。一方面要抓好正面宣传，运用好电视、报刊、网站、微博、微信等宣传媒介，大力宣传身边医德高尚、廉洁行医的人和事，弘扬正能量，形成宣传主阵地。另一方面，也要注重运用反面典型案例开展警示教育，使干部职工知法纪、懂法纪、守法纪，坚决守住法律法规底线、职业道德底线、做人做事底线。
（二）破立并举，建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的行风建设制度体系，真正把权力关进制度的笼子里。医疗领域的不正之风问题看起来是风气，往深层次剖析就是制度机制问题。今年以来，纪检组及时督导市卫计委制定了《关于委直属单位社会招标采购代理机构选取办法》《市卫计委课题规划研究服务项目采购管理办法》《市卫计委宣传项目采购管理办法》《市卫计委定点印刷采购管理办法》等，进一步规范了招投标工作。督导各医院严格执行药品用量监控和医生处方权监督制度，对药物的计划、采购、使用、报账、统计等通过信息化手段实时监测，及时发现医疗不良行为的苗头，提高预防效率。落实明查暗访、医院巡察和"防统方"制度，完善医德考评制度，引入第三方社会评价，将行风"软要求"转化成考评"硬指标"，通过持久抓、反复抓，一边整改一边健全完善制度，不断释放制度在党风行风建设中的威力。
（三）强化监督执纪，加强对重点岗位、重点环节、重点人员的监督。建立《重要工作报告制度》，进一步增强监督的针对性和时效性。完善"群众发现问题、媒体曝光问题、纪检监察机关查处问题"的"三位一体"监督新模式，提高发现问题的能力和水平。建立"三级联动机制"。即驻委纪检组紧盯处以上干部、委机关纪委抓好机关干部、直属事业单位纪委抓好本级干部职工的纪检工作"三级联动机制"，联合开展监督检查、协同办案，形成监督执纪合力，做好大型医院巡察工作，加强对行业专项资金、重大项目的监督检查，加大对大额资金的实时监控。加大对医务人员过度检查、过度治疗和违反"九不准"规定等行为的查处力度。开展医用耗材专项整治活动。采取排查、整治、规范相结合的方式，以重点领域、重点产品、重点问题线索为突破口，严厉处罚违反高值耗材采购、使用和管理规定的行为，对一切违纪违规行为做到零容忍。建立行风纠风信息共享平台和警示机制，完善供应商和代理机构不良信用记录，对重大案件、重大倾向性问题实施联防联控，形成强大合力。
（四）建立完善医务人员薪酬和绩效考核制度。按照国家《关于开展公立医院薪酬制度改革试点工作的指导意见》（人社部发〔2017〕10号）精神，按照"允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励"的要求，在现有水平基础上合理确定公立医院薪酬水平和绩效工资总量，综合考虑医生受教育时间、培训时间、劳动时间、劳动强度、职业风险、技术含量等特点建立薪酬制度，逐步提高诊疗费、护理费、手术费等医疗服务收入在医院总收入中的比例。使"以药养医""以耗材养医"转化为"以技养医"，使医院从商业型的运行模式回归到公益型的运行模式。健全以公益性为导向的公立医院考核评价机制和指标体系，综合考虑岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力，将基本药物使用比例、药占比、费用控制、群众满意度、医德医风等指标列为对医务人员绩效考核的主要内容。遏制开大处方、追求高利润以及索拿药品回扣的不正之风和腐败现象。
（五）建立健全纪检监察机构，选好配强纪检监察干部队伍。按照"两个全覆盖"精神，向市卫计委党委建议，在市中心血站、市疾控中心等处级单位增加领导职数、增设纪委书记，确保纪检监督检查工作无"死角"。推进基层纪检监察部门双重领导体制具体化、程序化、制度化。健全基层单位线索处置和案件查办向纪检组报告制度，增加市卫计委直属单位纪检干部提名考察中纪检组意见建议的权重，切实强化派驻机构对基层纪律审查工作的领导。通过开展业务培训、讨论交流、以案代训等方式，不断拓宽纪检干部的思维和视野，建立医疗系统纪检监察人才库，提高日常监督、执纪审查、依法调查的能力和本领。
医药卫生服务关系老百姓最直接最现实的健康利益，群众往往通过医疗卫生行业作风看党风政风，看政府管理水平。医疗领域的不正之风和腐败问题，严重消耗行业发展的生命力，侵害群众的健康权益，损害党和政府形象。驻市卫计委纪检组将牢固树立"四个意识"，不断增强责任感、使命感，紧盯不正之风和腐败问题易发多发领域和环节，从苗头性、倾向性问题抓起，筑牢全面从严治党的第一道防线，着力促进卫计系统行风作风的不断提升。
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