市委书记在市委城市工作会议上的讲话

同志们：

这次会议的主要任务是，贯彻落实中央、省委关于科学推进新型城镇化、做好新形势下城市工作的重要精神，对全市城镇化建设和城市工作进行研究部署。会议印发了《关于构建现代城镇体系的指导意见》《关于加强城市规划建设管理工作的意见》的征求意见稿，请大家认真学习讨论、提出意见建议。下面，我再讲四点意见：

一、充分认识构建现代城镇体系、做好新形势下城市工作的重大意义

城镇化是经济社会发展的客观趋势，也是工业化、现代化的重要标志。当前，我们正在加快推进"9+2"工作布局、努力实现"四高一强一率先"奋斗目标，构建现代城镇体系、做好新形势下城市工作意义重大、事关全局。

第一，这是深入贯彻中央和省委精神、让新发展理念在**落地生根的重要要求。党的十八大以来，中央就科学推进新型城镇化、做好新形势下城市工作作出一系列重大决策部署，对科学推进新型城镇化、做好新形势下城市工作的战略意义、总体思路和基本要求进行了深刻阐述，为城镇化建设和城市工作指明了方向、提供了遵循。省委今年2月召开城市工作会议，进一步明确了**城镇化建设和城市工作的目标任务和思路举措。在**"9+2"工作布局和"四高一强一率先"奋斗目标中，现代城镇体系是九大体系的重要组成部分，让城镇化水平更高是"四高一强一率先"奋斗目标的重要内容。各地各部门要切实把思想和行动统一到中央、省委、市委的决策部署上来，加快构建现代城镇体系，抓好城市这个"火车头"，为推进"9+2"工作布局、实现"四高一强一率先"奋斗目标，让新发展理念在**落地生根提供强有力的支撑。

第二，这是应对日益激烈的区域竞争、提升**综合实力和区域竞争力的必由之路。当前，**正面临日益激烈的区域竞争压力，而区域竞争集中表现为城市之间的竞争。从全国城市综合排名看，**已经从2019年的第46位下滑到2021年的第49位，面临滑出全国城市前50强的危险。省委**书记来*调研时着重指出了这个问题。从中原经济区看，**是中原经济区副中心城市，在全省发展大局中有着举足轻重的地位和作用。谢书记还明确提出**要推动老工业基地焕发新活力，争当创新发展排头兵、争做郑洛新国家自主创新示范区领头羊，充分体现了省委对**发展寄予的厚望。但要清醒地看到，目前**经济总量占全省的比重不足10%；与郑州相比，一方面经济总量相差3800亿元，另一方面城镇化率也低了17个百分点。有关研究表明，城镇化率每提高1个百分点，可以拉动GDP增长1.5个百分点、拉动消费增长1.6个百分点。构建现代城镇体系，既有利于稳定经济增长，也有利于更好地集聚生产要素，能够加快实现"双轮驱动""双向发力""双高引领""双赢并进"，促进产业升级和经济转型，推动县域经济发展壮大，是提升**综合实力和区域竞争力、确保综合实力稳居全国城市前50强的必由之路。

第三，这是转变城市发展方式、科学推进新型城镇化建设的迫切需要。近年来，**积极稳妥推进新型城镇化，城镇化率已达到52.6%，今后还将有大量人口不断涌入，到2025年将超过60%，城市在全局工作中举足轻重，我们的工作重心也必须随着服务对象、管理对象的变化而变化。在这样的背景下，推进新型城镇化显得尤为迫切。我们要看到，在城镇化建设和城市工作中还存在不少问题，特别是习近平总书记在中央城市工作会议上指出的城市发展存在的10类主要问题，在**也都不同程度存在，有些还比较突出。主要体现在八个方面：在顶层设计上，缺乏科学的城镇体系作引领，不同区域之间的功能定位和发展目标不够明确，城镇布局不够合理。在统筹指导上，市、县两级虽然比较重视各自的主城区建设，但市对县、县对中心镇特色镇关注不够、抓得不紧。在规划体制上，各项规划缺乏有效协调和有序衔接，政出多门、时有掣肘、相互打架，领导干预规划的问题依然存在，规划随意变动，触及红线，治违不力，没有一张蓝图绘到底。在功能配套上，部分地段缺乏停车场、小游园、超市、商场、学校、医院等配套设施，路、水、气、热等基础设施还不完善，雨污合流等问题比较突出，不少地方没有实现集中供气供暖。在县级城市规划建设管理上，缺乏高起点的规划设计，一些建筑盲目求大求新求高求洋，与本地的自然风貌、山水特色不相符、不协调，挡了山、阻了水、少个性、无特色。一些县城高层建筑比比皆是、遍地开花，不仅破坏了城市风貌，消防成本、建安成本、管理运营成本等都大幅增加，脱离了当地发展实际。在文化传承上，城市发展与文物保护、遗址保护结合不够紧密，彰显**特色的文化元素没有很好地融入城市建设，厚重的文化底蕴没有很好地彰显出来。在生态环境上，城市区内仍有不少"三高一低"企业，"林水一体"的格局远未形成，通风廊道亟待建设，离宜居城市还有差距。在城市管理上，"多龙治水"与"管理真空"并存，交通拥堵、环境污染、违章建筑、市容市貌脏乱差等问题还需要加大治理力度。解决这些问题，关键要加快构建现代城镇体系，切实转变城市发展方式，不断优化城镇布局和形态，统筹做好规划、建设、管理三篇文章，推进新型城镇化持续健康发展。

二、准确把握**现代城镇体系的基本框架

立足**实际，经过深入调研、专家论证，广泛听取各方意见，市委、市政府提出了构建**现代城镇体系的基本框架。总体考虑：一是加快构建"四级联动"的城镇总体布局，这就是按照结构清晰、等级分明、布局合理、功能互补的要求，以优化城镇布局和形态为重点，充分发挥中心城市的辐射作用、县级城市的带动作用、中心镇特色镇和美丽乡村的基础作用，形成科学合理的完整体系。二是统筹实施"一中心六组团"的城市发展战略，这就是以中心城区完善功能、提升品质、适度疏解和县域经济发展壮大、组团县区环簇发展为重点，加强中心城区与周边六个组团的产业承接、交通连接、生态对接，构建半小时经济圈，统筹实施"一中心六组团"的城市发展战略。三是着力优化中心城区"三大板块"的空间发展格局，这就是以优化空间结构、完善城市功能、提升城市品质为重点，统筹旧城提升更新与新区建设完善，使中心城区洛北、洛南、伊滨"三大板块"空间结构协调联动、城市品质高端精致、城市功能配套完备，着力打造居者心怡、来者心悦的宜居宜业之城。

提出这样的基本框架，主要基于三个方面考虑：

第一，加快构建"四级联动"的城镇总体布局，是由现代城镇体系内涵要求和不同层级城镇作用决定的。构建现代城镇体系，核心是"现代"，重点是"体系"。所谓"现代"，就是要加快推进以人为核心、可持续的新型城镇化，更加突出以人为本、产城融合、生态宜居、协调发展；所谓"体系"，就是要科学确定不同层级的城镇在区域发展格局中的职能分工、规模结构、空间布局和功能定位。**推进新型城镇化，必须因地制宜、因城施策、分类实施。从市级层面看，近年来**城市框架不断拉大，中心城区发展瓶颈日趋明显，必须进一步优化中心城区的功能布局，适度疏解城市非核心功能，有序转移低附加值生产环节，加快传统商业设施和生活设施改造升级，增加绿地、广场等公共空间，提升居住环境质量，不断增强中心城市的集聚力、辐射力、引领力。从县级层面看，县级城市既具有城市的经济社会特征，又能够带动县域经济发展，同时又与农村发展密切相关。**9个县级城市承载着大约115万人、到2020年将达到150万人，必须全面提升其综合功能和建设品质，使之成为全市经济发展的生力军。从镇级层面看，小城镇处于乡村之首、城市之尾，是统筹城乡发展的关键节点。要做大做强中心镇、重点镇，着力打造一批产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、生态环境优美、多种功能叠加的特色小镇。在这方面，我们要积极学习借鉴浙江、四川等地的成功经验。从村级层面看，即使到2025年常住人口城镇化率达到62%，仍有超过250万人生活在农村，必须积极推动基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射，加快推进美丽乡村建设。**是1亿人口的大省，**是700万人口的大市，必须注重大中小城市和小城镇均衡发展，避免过度发展单一的中心城市。在这方面，我们既要借鉴发达国家和地区好的经验，也要吸取一些地方的教训。提出"四级联动"的总体布局，就是要形成四个层级分类推进、互为补充、整体联动的完整体系，实现城乡一体、统筹发展。

第二，统筹实施"一中心六组团"的城市发展战略，是由**产城融合发展需要和避免"城市病"决定的。目前，我市中心城区建成区面积达到210平方公里，已经突破了特大城市的界限；同时，受大遗址保护、生态保护以及市区周边地理条件所限，中心城区向周边扩展存在诸多障碍。据测算，中心城区建设用地范围内，分布着4个遗址保护区、9个水源地，加上生态廊道和城市绿地，约占三分之一。推进城市组团发展，是实现城市持续健康发展的必然选择。从"城"的方面看，组团发展是未来城市发展的主流方向，能够有效避免走"摊大饼"式的粗放型城市发展道路，使空间距离较近的县（市、区）由"单打独斗"向组团发展转变，促进中心与组团、组团与组团之间紧密衔接、优势互补，对内更抱团、对外更开放，最大限度获取新型城镇化带来的"发展红利"。从"产"的方面看，加快中心城区产业功能的适度疏解，既可以缓解土地、交通、人口等压力，推进"双高引领"；又可以培育壮大县域经济，推动"双向发力"，增强**的综合实力和区域影响力。统筹实施"一中心六组团"，就是要使**城市组团发展由过去的一种规划理念上升为发展战略，进入到实施层面。今天会议印发的两个征求意见稿中，对"一中心、六组团"作了明确的定位；在《关于进一步建立健全城乡规划委员会制度的通知》里面，也明确了市规委会对于"一中心、六组团"在规划方面的职责，这就真正使组团发展进入战略实施阶段。从现代城市发展来看，有环状、带状、块状和组团几种主要形态，其中环状最大的问题就是"摊大饼"和城市病，而带状、块状往往需要依托重大基础设施、自然资源条件。从**自身情况看，每一个组团与中心城区都不超过30公里，而且都有铁路、快速通道等重大基础设施来连接，都有河流、生态廊道来对接，可以说，**最具备组团发展的条件。今后，中心城区将重点发展先进制造业、现代服务业等高端产业；组团县区将依托自身资源禀赋和产业基础，错位发展，承接疏解转移，全面加强与中心城区的对接。偃师市将作为中心城区发展的拓展区，为未来发展预留下空间。特别要强调的是，实施组团发展战略，最根本的是利用生态廊道、基本农田等使中心城区与组团县区自然隔离，划定城市边界线，通过产业、生态、交通有机联结，真正实现合理分工、优化升级，而不是靠成片的厂房、各种的建筑连成一体，重走"摊大饼"的老路子。

第三，着力优化中心城区"三大板块"的空间发展格局，是由中心城区建设和未来发展空间决定的。优化"三大板块"的空间格局，就是要充分认识、顺应、尊重城市发展的规律，聚焦其历史轨迹、现有基础和未来潜力，进一步优化中心城区功能定位、拓展城市发展空间。具体来讲，一是加快改造提升洛北城区，以改造保护、适度疏解、综合提升为重点，加大古城保护、棚户区改造、路网完善、生态修复、城市修补力度，加强工业建筑遗产的保护和改造再利用，有序引导工业企业和交通设施向周边组团适度疏解，改善人居环境，拓展发展空间，提升城市品质。二是持续配套完善洛南城区，以完善功能、有序建设、增强综合承载能力为重点，进一步完善各类基础设施，提高公共服务供给水平，严格落实规划，把握开发强度，促进产业转型升级，建设宜业的乐园、宜居的家园。三是着力拓展连通伊滨城区，以坚持规划引领、划定功能定位、完善城市功能、统筹城乡发展为重点，全面加快"硬件"和"软件"建设，着力提升生态建设水平，大力发展培育主导产业和战略新兴产业，打造现代复合型城乡一体化示范区。

三、统筹推进城镇规划建设管理工作

城市工作千头万绪，规划、建设、管理是其中的关键环节，规划描绘着城市的成长坐标，建设塑造着城市的骨肉之躯，管理贯通着城市的血脉之源，三者相辅相成，共同构成了城市发展的"生命体"。构建现代城镇体系、做好城市工作，必须统筹做好规划、建设、管理三篇文章。

（一）坚持高起点规划。习近平总书记指出："考察一个城市首先看规划，规划科学是最大效益，规划失误是最大浪费，规划折腾是最大忌讳"。要充分发挥规划引领作用，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，不断提升规划水平。

一要强化规划意识。切实强化"规划先行""规划即法"意识，充分发挥规划的战略引领和刚性控制作用，真正做到先规划后建设、不规划不建设。建立健全城乡规划委员会、市规划专题会和规划专家委员会三级审议制度，进一步优化规划事项研究流程，统筹主城区、协调六组团、覆盖全市域，使规委会职能涵盖城乡规划全方位、各领域，实现规划一盘棋、审批一支笔、管理一体化。规划一经批准就要严格执行，非经法定程序不得随意修改，确保一张蓝图绘到底。要将执法监督检查贯穿于规划管理的全过程，着力推进治违治乱专项行动，对规划执行情况进行动态监测、跟踪管理、严肃问责。

二要突出规划特色。要紧密结合**自然山水、地形地貌、历史文脉等特点，着力打造古今辉映、板块互通、山环水润的城市形态风貌，着力构建疏密有度、错落有致、显山露水的城市空间布局，使规划充分彰显**特有的自然属性、地域元素和人文基因，传承文脉、留住历史、看到四季、彰显韵味。有两个方面需要把握好：一方面，要加强城市设计。城市设计介于城市规划和建筑设计之间，是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段。保留城市风貌、形成城市特色，关键要在城市设计上下足功夫、下大力气。青岛在城市设计上明确提出"红瓦、绿树、碧海、蓝天"，几十年一以贯之，让城市充满了韵味，凸显了城市设计的重要作用。一个城市，如果没有统一的整体设计，无论单体建筑设计多么有特色、多么有品位，简单地堆砌到一个街道、一个区域，效果就大打折扣。下一步，要切实加强城市设计，合理组织城市天际线、规划建筑风貌、布局建筑色彩、优化城市景观，特别是城市中心区、主干道、出入口和历史文化保护区周边等重点区域的城市设计，包括每一条街道、每一个区域、每一个城中村的改造等，一开始就要明确建筑风格、控制高度、色彩基调，明确道路、游园、绿地、幼儿园以及变电站、通信基站、垃圾中转站等配套设施，真正由政府来主导城市规划，而不是由开发商主导。只有这样，城市规划建设才会持续、才会有效。另一方面，要坚持守正出奇。城市无论怎么变，总有不变的东西，总有基础的东西。这种不变的东西就是城市的文脉、城市的历史；这种基础的东西就是城市的基础设施、城市的公共服务。守正才能出奇，我们要把功夫和功力放在把握传承城市的文化底蕴、历史文脉上，放在提升城市基础设施和公共服务上。在此基础上，再提一些新的思路，再做一些新的定位，才能引领城市发展出奇制胜，这实际上也是城市发展定力的体现。

三要创新规划理念。坚持科学规划，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳、海绵城市等先进理念融入规划编制全过程。坚持超前规划，充分考虑未来发展需要及不确定因素，为未来发展留出空间。坚持"开门规划"，加大规划的公开、公示、公告力度，加快市规划馆建设，重大规划要在规划馆进行展示，真正让群众知情、让群众参与、让群众监督。

四要完善规划体系。统筹编制城镇总体规划、专项规划、控制性详细规划、修建性详细规划，坚持"多规合一"，促进城镇规划、国民经济和社会发展、产业布局、土地利用、生态环境保护、文物保护等各项规划协调、兼容、互补。"多规合一"不是简单的"合一"问题，而是包括经济社会、环境、民生等诸多领域的全局性、决定性和长远性发展战略问题。要舍得在规划上加大投入，罗马不是一天建成的，只有把规划做好了，再依规建设、循序渐进、精雕细刻，才能把城市建设好。

（二）坚持高标准建设。建设是把城镇发展蓝图变成美好现实的关键一环，也是支撑城镇发展运行的根基所在。要以功能提升为重点，以内涵提升为方向，以质量提升为保障，全面提升城镇建设水平。要注重做到四个结合：一是旧城改造与新区建设相结合。坚持新旧结合、新旧分治、以新补旧、以旧促新。之所以提出新旧分治，是因为在旧城区和新区建设上，各自的区位不同、基础不同，因此功能不同、定位不同。在这方面，西安、常州等都有成功的范例，我们要注重学习借鉴。要抓住中央大力支持棚户区改造的政策机遇，扎实做好道北城区路网完善、瀍河涧河治理等工作。在棚户区改造中，要加大货币化安置力度，严格有效控制容积率。在新区建设上要引入先进理念，注重综合性开发和复合型建设，注重优化功能分区和产业配置，注重居住、工作、休闲等功能的有机结合。二是基础设施与公共服务相结合。按照优化结构、完善功能、适度超前、统筹规划的原则，大力加强交通、能源、水利、信息等基础设施建设，统筹推进给水、排水、县城供暖供气、旱厕改造、停车场等建设，着力优化教育、医疗、文化、体育和中小学、幼儿园等公共服务设施和生活设施空间布局，不断改善**的软硬环境。三是地下建设与地上建设相结合。按照"先地下、后地面、再地上"的原则，既注重"面子"、更注重"里子"，统筹好地上地下建设，让城镇建设表里如一。要抓住我市正式入选省海绵城市建设试点城市的机遇，加快推进地下综合管廊、海绵城市建设。各县（市）要从实际出发，超前谋划、预留空间，量力而行、统筹推进。四是质量安全与建设速度相结合。在加快城镇建设的同时，要严把城镇建设质量关、安全关，争创一批"鲁班奖"优质工程，努力打造精品工程、传世工程，切实提高城市防灾减灾和危机应对能力，坚决避免各类城市安全事故发生。

（三）坚持高水平管理。城市三分建、七分管。人民群众的衣食住行、生老病死、安居乐业，与城市管理和服务息息相关。要不断完善城市管理和服务功能，不断提升城市管理"软环境"，真正实现"城市让生活更美好"的目标。一要靠理念抓管理。要坚持以人民为中心的发展思想，将人民群众的满意程度作为根本标准，加快从被动管理向主动服务转变、从人治思维向依法治理转变，真正让群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。二要靠机制抓管理。要优化配置公共管理资源，着力实现从"九龙治水"到全周期管理转变、从单一主体管理向合作性管理转变。探索构建"大城管"格局，打造"横向到边、纵向到底、全面覆盖、无缝对接"的市、区、街道、社区四级城市综合管理体系。完善市场运作机制，健全社会参与机制，用好110联动、百姓问政等平台，引导公众有序参与城市治理，实现城市共治共管、共建共享。三要靠队伍抓管理。城市管理队伍建设水平决定着城市管理水平。要培养一支懂城市、会管理的高素质干部队伍，建设一支城市管理专业人才队伍，打造一支人民满意的城市管理行政执法队伍，推动城市管理水平向更高水准迈进。四要靠科技抓管理。要以智慧城市试点建设为契机，加快市县数字化城市管理平台的整合联动，促进大数据、物联网、云计算等新一代信息技术与城市管理服务融合；实现粗放式管理向精细化管理转变，打造智慧化、精细化、全覆盖的网格化系统，把"小网格"打造成城市治理的大平台。

城市因人而生，人是城市的主体。市民文明素质高低，决定着城市管理的成本、效率和效果。**是全国文明城市，又是文化旅游名城，尤其要坚持城市物质文明和精神文明建设两手抓、两手硬，建立健全文明城市创建长效机制，以加强和改进城市规划建设管理来满足人民群众日益增长的物质文化需要，以提升市民文明素质推动城市治理水平的不断提高。要坚持学校、家庭、社会联动，校风、家风、社风互促，形成向上向善的良好风尚。要建立完善市民行为规范，引导市民遵章遵规、守法守纪，讲文明话、办文明事、做文明人，不断提高城市文明程度。

四、为现代城镇体系建设和城市发展提供坚强保障

城镇体系建设和城市工作是一项系统工程，在全局工作中举足轻重。要高度重视、强化领导，统筹推进、狠抓落实，确保各项工作任务落到实处、取得实效。

一要加强领导、提升能力。要坚持党委主要领导亲自抓，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。各县（市、区）党委、政府要认真研究制定本地城镇发展的目标、思路和重点，统筹推进、强化落实。人大、政协要围绕中心，通过代表视察、委员调研等形式，加强对城镇规划、建设、管理情况的监督，形成工作合力。规划、建设、管理等职能部门要主动作为、各尽其责、密切配合，共同做好城市规划建设管理各项工作。街道、社区要加快完善以党组织为主导，以社区自治组织、社会组织为补充的便民服务网络，夯实城市工作基础。需要强调的是，各级领导干部要积极顺应城市工作的新形势、新要求、新期待，主动加强对城市规划建设管理知识的系统学习、思考和谋划，坚持科学态度、树牢先进理念、掌握专业知识，不断提高推进新型城镇化和做好城市工作的能力水平，在实践中学会规划城市、建设城市、管理城市。

二要遵循规律、科学统筹。城市发展是一个自然历史过程，有着自身规律。要按照习近平总书记提出的"一尊重五统筹"的要求，尊重城市发展的内在规律，做到产城协调、人地匹配、供需平衡、质量并重。要着重把握好五个关系。一要正确把握城镇和产业支撑的关系。坚持以产兴城、以城促产，加快产业转型升级，建设宜居宜业城市，实现产城有机结合、良性互动、融合发展。二要正确把握城镇和历史文化的关系。文化是城市的灵魂，是城市软实力的重要体现。风格特色鲜明、文化底蕴厚重的城市建筑，不仅可以给居民遮风挡雨，还可以赋予市民强烈的归属感和自豪感，我们既要保护、又要发展，既要传承弘扬、又要借鉴创新，既要有自美其美的底气，又要有美人之美的心胸，着力把**打造成为历史底蕴厚重、文脉传承延续、时代特色鲜明的"人文城市"。三要正确把握城镇和生态环境的关系。突出生态这一**的独特优势和战略资源，坚持绿色、循环、低碳发展，合理利用山、水、人、林、湿地等自然要素，统筹生产、生活、生态三大布局，建设生态型城市。四要正确把握城镇和农村发展的关系。统筹推进新型城镇化与美丽乡村建设，实现以城带乡、城乡互动、一体发展。五要正确把握积极作为与顺势而为的关系。既不能超越现实条件急于求成、盲目地大干快上，也不能无所作为、错失机遇，要立足市情、因势利导。

三要改革创新、增强动力。改革创新是实现城市健康有序发展的动力所在。要抓住用好国家新型城镇化综合试点机遇，坚持问题导向，勇于先行先试，着力在城市规划建设管理重要领域和关键环节的改革上取得新突破。要围绕解决"人"的问题，以户籍制度改革为突破口，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革；要围绕解决"地"的问题，深化城乡建设用地制度改革，优化土地开发利用布局和结构，挖掘存量、集约节约；要围绕解决"治"的问题，深化城市规划管理体制改革和执法体制改革，促进城市高效有序运行。

四要完善机制、转变作风。构建现代城镇体系、做好城市工作任务艰巨，不是一蹴而就之功，必须靠有效的机制来推动，靠过硬的作风来保障。要完善考评体系，建立健全城市规划、建设、管理工作考核评价机制，开展社会公众满意度评价和第三方考评。要严格督导检查，明确督查重点、创新督查方式、定期通报结果，以有力的督查推动工作落实。要强化结果运用，将城市规划实施情况与各级领导班子和领导干部业绩考评挂钩，作为考察识别干部、选拔任用干部的重要依据。要持续转变作风，大力倡树"清新简约、务本责实"的作风导向，为现代城镇体系建设和城市发展提供有力保障。

同志们，构建现代城镇体系、加强城市工作，是当前和今后一个时期**经济社会发展的一项重大战略部署。全市上下要进一步解放思想、开拓创新，务实重干、奋发有为，不断提高城镇化建设水平和城市发展质量，为实现"四高一强一率先"奋斗目标作出更大的贡献！