市城区行政管理体制情况报告
Xx市城区行政管理体制情况报告
Xx市位于华东地区，xx省中南部，下辖xx个县、2个市辖区、xx个产业功能区。Xx市中心城区包含三个部分：一是市主城区；二是产业区城区；三是xx新区和xx新区建成区。现就我市城区行政管理体制报告如下。
一、基本情况
Xxx年以来，xx市中心城区大力度推进"三城同创"、基层党建、城市微观管理等各项工作，街道、社区作为不同级别的网格单元，直接面对群众、掌握下情，成为推动工作的主力军、先锋队。但因历史原因，存在一些问题，比如插花地和飞地现象比较普遍，社会治理遇到难题；一些新建的楼盘、片区未及时调整纳入相应的社区管理，出现了少量无人管的地带；产业区城市化步伐较快，但社区设置偏少，社会管理流于形式。为此，市委、市政府将优化调整社区管理范围纳入重要议事日程。市政府出台《优化市中心城区社区布局调整方案》，将中心城区社区由原来的xx个调整为xx个，有效解决了插花地、飞地以及无人管理地带等问题。
在调研中发现，市中心城区行政区划最大的问题，是现行城市管理的体制机制不顺畅。按目前的工作职责和利益分配，xx区只对xx城区的管理和发展有积极性，而对位于主城区的5个街道和1个镇基本上是放任不管，造成该区域基本依赖市里管理；产业区强调作为市委、市政府的派出机构，人员不足，加上招商引资、工业发展等重任，主要精力放在管辖xx大道以东、xx大道以南的区域，对市行政中心、火车站等区域内本应履行的管理职能，疲于应付，难以履职到位。
现行的城管体制始于xx年。当年，经省政府同意，我县开展相对集中行政处罚权试点工作，将城市市容环境卫生管理、市政管理、城市绿化管理等方面的全部行政处罚权，以及城市规划管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通、人民防空管理、民政管理、文化管理等方面的部分行政处罚权赋予市城管局，执法区域为市城区的xx、xx、xx、xx、xx的行政范围。
二、城市管理体制方面存在的突出问题
目前，市中心城区城市管理体制有四个层次：一是市级管理处于核心地位，在市主城区起着引领示范作用，既是裁判员，又是运动员。二是区级管理是城市管理的补充，与主城区的管理相对割裂。三是街道（镇）管理是城市管理的基础，是城市管理的重心所在，但存在被市、区两头管理的情况。四是社区是城市的"细胞"，社区管理是社区居委会和社区单位实行自治的重要内容，也是中心城区城市管理的第一道闸口。具体来说，有以下几方面的问题：
（一）市级多头管理。在横向管理中，由于城市管理部门较多，职能分散交叉，造成多头管理。比如，在城市运行管理方面，分别由市城管、住建、园林、房管、交通、生态环境等多个职能部门分别负责相关领域管理，各职能部门之间工作交叉重叠，这种管理主体多元化容易导致各自为政，城市管理难以实现统一决策，难以形成协同效应，多方协调也导致管理资源重复浪费。
（二）区级责任不清。发达地区的城市管理事项基本上是重心下移、属地管理，市级只负责发展规划、综合协调、监督检查等宏观职责，具体事项日常管理由各区负责。相对而言，我市中心城区城市管理事项绝大部分仍由市级职能部门负责，这种"倒金字塔型"的城市管理体制，不仅影响市级宏观调控、监督检查，随着城市面积扩大、城市管理事项增多，微观管理难以到位，影响城市整体管理效果。同时，由于市级包揽了主城区城市管理事项的管理权、作业权和经费使用权，区级基本上处于无责、无权、无钱、无事状态，缺乏相应的主动性和责任感，造成"管得着的看不见，看得见的管不着"、"条条纵向不到底、块块横向不到边"等现象。
（三）基层主动不够。街办和社区居委会作为基层组织，其主要责任就是沉下身子抓城市管理和征地拆迁，但由于从人事关系上，干部隶属xx区和产业区，往往有帮市里做事的思想。同时，社区作为自治组织，主要承担街道办事处安排的行政职责，但由于xx区财力不足，社区建设投入不足，社区发展不够完善，社区管理专业化、社会化程度不高。目前，各街道负责的小街小巷环境保洁、老旧小区物业管理等工作，专业化、社会化程度偏低。而作为社区管理的无物业老旧小区，基本属于"散养式"管理，仅每天定时定点安排人员，对堆积点的垃圾进行清运。
（四）协调机构缺失。目前，在市级层面的城市运行管理方面，就有近十家职能部门直接实施管理和具体作业，不仅各自为政缺少协调配合，而且容易与区级存在交叉重叠现象，不可避免地产生推诿扯皮现象。同时，由于市区两级城市管理事权的责、权、利没有根本解决，为应对全县性的重大活动，市级常常以政治任务方式要求区级完成相关城市管理任务，这种运动式、突击式的管理模式，仅能解决一时问题，无法从根本上调动区级的积极性和主动性，城市综合管理效果也难以保持高效和长久。在本次创国卫过程中，笔者就有非常深刻地感受。比如，xx区负责包片落实的主城区部分区域，由于市城管局和xx区没有隶属关系，但主城区的执法权又在市里，为快速推动工作，xx区只能临时从乡镇基层抽调城管队员进行执法。
（五）改革力度不大。一方面，市容环卫市场化水平低。市主城区的市容环卫等具体作业，仍旧沿袭"建管合一、管养合一"体制，由市城管局直接包揽。从市城管局提供的数据，市主城区由城管部门负责清扫保洁的面积为xx平方米，保洁人员达xx人，平均每名人员清扫面积约xx平方米，人均保洁面积仅为发达地区的xx左右。另一方面，执法力量下沉推进慢。今年xx月，市中心城区试行了城管执法力量下沉街道办，但从实际效果看，不甚理想。比如，街道办反映，这部分人只是临时帮忙，不好指挥；市城管队员认为，执法时需要基层的牵头组织，自己只是配合，不宜过多参与。前不久，市城管局牵头搞了一个执法体制改革方案，核心是将执法重心下移至各街办，但从征求意见情况看，两区认为，为便于管理，应将城管执法队伍全部"下派"到各街道执法，或者直接赋予其在主城区的执法权。
