关于先进地区自由贸易试验区建设经验对我市的启示与建议的工作报告

关于先进地区自由贸易试验区建设经验对我市的启示与建议的工作报告

中国自由贸易试验区是党中央和国务院在新形势下全面深化改革和扩大开放方面作出的一项重大制度性安排。自2013年国家批准设立中国（上海）自由贸易试验区以来，我国已分X批设立了XX个自贸试验区。各自贸试验区结合自身实际，进行了首创性、集成化、差别化的改革探索，在投资贸易自由化便利化、金融服务实体经济、政府职能转变等方面发挥了积极作用，推动区内新产业、新业态、新模式不断涌现。为更好推进我市自贸片区工作，市委财经办对先进地区自贸试验区建设经验进行梳理分析，提出了工作建议。

一、中国（XX）自由贸易试验区XX片区发展现状

中国（XX）自由贸易试验区XX片区（以下简称"XX自贸片区"）位于XX国家高新技术产业开发区核心区，规划面积XX.XX平方公里，涵盖面积X.XX平方公里的XX综保区，是国内为数不多的自贸、自创、高新、综保、跨境电商综试区"五区叠加"区域之一。XXXX年X月X日挂牌以来，XX自贸片区围绕"国际智能制造合作示范区、华夏历史文明传承创新区"定位，重点发展装备制造、机器人、新材料等高端制造业以及研发设计、电子商务、服务外包、国际文化旅游、文化创意贸易展示等现代服务业，五年来累计利用外资XX.XX亿美元、进出口额XXX.XX亿元，累计入驻各类市场主体X.XX万家，其中企业X.XX万家。XXXX年，实际利用外资X.XX亿美元，增长X.XX%，占全市XX.X%；进出口贸易额XXX亿元，增长XX.X%，占全市XX.X%；新增企业XXXX家，增长XX.XX%，占全市X.X%。国务院要求复制推广的X批XXX项试点经验、省总体方案明确的XXX项试点任务全部落实，累计形成创新成果XXX项，其中X项入选全国自贸试验区第四批"最佳实践案例"，X项入选《中国自由贸易试验区发展报告（XXXX）》，X项入选《中国营商环境报告（XXXX）》。

虽然XX自贸片区在改革开放创新发展方面取得了一些成效，但与上XX等先进自贸试验区相比，还存在着明显短板：一是制度创新集中在"放管服"领域。虽然通过制度创新较好地促进了营商环境的改善，但对产业发展的促进作用发挥有限，在集聚新产业、新业态、新模式方面差距较大。二是"五区叠加"效应不明显。虽然XX基地等部分区内企事业单位享受到了自创区与自贸区叠加的红利，但总的来看，科技创新与制度创新的"耦合裂变"不足。同时，综保区尚未封关运营、跨境电商综试区进展较慢，联动优势没有发挥。三是差异化发展有待增强。XX自贸片区产业特色不明显，区内制造业涵盖装备制造、新能源及新能源汽车、轴承、光电元器件、硅光伏、钨钼钛材料、生物制药等众多细分领域，领军优势产业不突出；文化产业领域发展缓慢。

二、先进地区自贸试验区发展经验

先进地区自由贸易试验区结合自身实际，通过"大胆试、大胆闯、自主改"，率先在"风口"产业领域探索出一系列改革创新成果，将一些"不可能"变为"可能"，获得了巨大的改革红利。市委财经办通过梳理分析，上海自贸试验区药品上市许可持有人制度改革、浙江自贸试验区油气全产业链开放发展制度、XX自贸片区跨境电商多模式综合监管制度比较有代表性，值得我市认真学习借鉴。

（一）上海自贸试验区药品上市许可持有人制度创新。药品上市许可持有人制度起源于欧美，是一种将药品上市许可与生产许可分离管理的制度模式。过去，我国药品注册与生产两大环节被"捆绑"在一起，仅允许药品生产企业在取得药品批准文号，经药品生产质量管理规范认证后生产该药品。如果药品研发机构和科研人员想要将科研成果落地，要么新办药品生产企业，取得药品批准文号，但累积投入巨大、运作周期漫长、资金链易断裂；要么把"青苗"卖给药品生产企业，获取低收益，只能看着科研成果在下游企业孵化，市场价值增加数十倍、上百倍。为推动生物医药产业快速发展，上海自贸试验区XXXX年成立之初就聚焦药品研发企业需求，率先探索开展药品上市许可持有人制度改革，帮助生物医药创新企业将优势资源集中在研发环节，成功实现"弯道超车"。一是围绕主导产业找出制约企业发展的制度瓶颈。生物医药产业是上海市重点发展的战略性新兴产业之一，上海自贸试验区张江片区聚集了XXX余家生物制药企业，XX%以上都是以新药研发为主的创新型企业。上市许可与生产许可绑定的模式使得区内大量生物医药企业卡在寻找代工企业环节，极大限制了生物医药产业的发展。上海自贸试验区主动作为，经过大量实地调研和研究分析国际通行做法，把推动药品上市许可和生产许可"解绑"作为加快生物制药技术研发和转化的"关键撬动点"，帮助园区药品研发企业实现产业化和价值最大化。二是发挥行业主管部门和自贸试验区联动优势争取政策试点。上海市将药品上市许可持有人制度试点列入《关于加快推进中国（上海）自由贸易试验区和上海张江国家自主创新示范区联动发展的实施方案》中明确的XX项创新试点事项全力推动。上海自贸试验区管委会会同上海市食品药品监督管理局、上海市科委、浦东新区管委会共同组成工作专班，结合国际通行做法，围绕上市许可持有人制度、生物制药合同生产试点、生物制药合同生产风险控制与保障等关键问题开展了系统性调研，在充分论证的基础上，制定了权责清晰、流程明确、监管有力的药品上市许可持有人制度试点方案并多次赴国家行业主管部门汇报。XXXX年XX月，国务院批复同意在上海等XX个省（市）组织实施药品上市许可持有人制度试点。三是多措并举推动政策红利加速释放。药品上市许可持有人制度试点获得批复后，上海第一时间制定并发布了《上海市开展药品上市许可持有人制度试点工作实施方案》。在全市遴选XX家申报主体作为试点对象重点推进，涵盖创新药、仿制药、委托生产、集团持有等全部试点类型，最大程度发挥示范效应。设立XXXX万元（试点药品）专项风险保障资金，对参与试点的持有人和受托生产企业提供风险救济保障。组建上海药品审评核查中心，专门成立药品上市许可持有人工作小组，对试点品种建立"一品一档"，落实专人跟踪服务。同时，上海自贸试验区在深入研究的基础上，探索建立全方位监管体系，有效保障了改革落地。

（二）浙江自贸试验区油气全产业链开放发展制度创新。浙江自贸试验区于XXXX年X月正式挂牌成立，是我国唯一一个由陆域和海洋锚地组成的自由贸易园区。国家对浙江自贸试验区的发展定位是推进以油品全产业链为核心的大宗商品投资便利化贸易自由化，提升大宗商品全球配置能力，成为国际大宗商品贸易自由化先导区和具有国际影响力的资源配置基地。浙江自贸试验区设立以后，在进行投资、贸易、金融等各领域改革的同时，更加注重结合自身实际开展差异化探索，紧密结合国家"一带一路"倡议，以油气全产业链开放为主攻方向，推动特定领域投资贸易便利化自由化，形成从"不产一滴油"到万亿级油气产业的新格局。一是选准国家战略和区位优势的最佳契合点。随着国家"一带一路"倡议的深入推进，"一带一路"沿线国家与中国在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通方面有了极大提升，我国在推动大宗商品贸易自由化、提升大宗商品全球配置能力、推进人民币作为计价结算货币等方面的创新制度设计有了现实需求。以舟山群岛为核心建设的浙江自贸试验区背靠长三角经济腹地，深水岸线长达XXX多公里，占全国岸线资源的XX.X%，每年通过的国际航运船舶高达XX万艘以上，码头泊位年吞吐量超过XX亿吨，有着较大油气贸易和海事服务需求量。为此，浙江自贸试验区瞄准国家战略和区位优势的契合点，全力推进"一中心三基地一示范区"建设，构建油气储运、加工、交易、补给、配套服务"五位一体"的油气全产业链。二是敢为人先，最大程度争取国家政策支持。油气资源属于国家重点管控行业，在市场准入、油品流通等领域还存在许多限制条件，需要更高层面为自贸试验区赋能支持。浙江自贸试验区在前期改革探索的基础上，认真梳理提出需要国家层面给予支持的十个方面XX条政策，通过领导带队赴京汇报、邀请国家部委负责同志实地调研等形式，逐项反映诉求。XXXX年X月，浙江省政府主动向国务院请示，恳请赋予自贸试验区更大改革自主权，并附政策建议清单；XXXX年X月，国务院批复同意《关于支持中国（浙江）自由贸易试验区油气全产业链开放发展的若干措施》，出台全国首个针对单个自由贸易试验区、针对特定产业的一揽子支持政策，一批制约浙江自贸区油气产业发展的政策约束得到了突破，推动产业发展驶入快车道。三是制度创新围绕特色产业需求开展。对比全国其他自贸试验区，浙江自贸试验区的制度创新紧紧围绕油气全产业链开展，虽然因产业的特殊性可复制可推广的程度较低，但是却为国家在国际大宗贸易方面提供了大量制度性的探索。比如，浙江自贸试验区对标国际先进贸易规则，推出一次性"打包"海事服务业务、开展保税燃料油混兑调和、原油非国营贸易进口资格试点、成品油"批发无仓储"试点、油库功能整合和油品贸易跨境人民币结算等XX项制度创新成果，推动油气储运、炼化加工、贸易交易、海事服务等一体化产业链快速发展，助力舟山群岛区域成为全球油气产业增速最快、效率最优、潜力最大的区域。

（三）XX自贸片区跨境电商多模式综合监管制度创新。XX地处内陆，与东南沿海城市相比，发展跨境电商产业处于天然弱势地位。然而XX自贸片区通过在全国率先实行口岸监管模式改革，探索建立了"跨境电商多模式综合监管制度"，极大地激发了企业发展动力与活力，吸引了XX等国内跨境电商巨头区域总部落地，培育了XX等一批本地跨境电商企业，"无中生有"催生出新的"风口"产业，实现了换道领跑。XXXX年，XX市跨境电子商务交易额达XXXX.X亿元，同比增长XX.X%，稳居国内跨境电商城市第一方阵。一是深入研究分析口岸监管制度的阻碍点。跨境电商属于一种特有的海关清关通道。以往海关对交易的监管通常发生在问题之后，一单存在问题会影响到一批次货物清关效率。随着跨境包裹量的持续上升，这种监管模式已经不能适应市场需求。XX自贸片区联合XX海关，按照便企利民的原则，将海关监管无缝嵌入企业经营环节，通过实行"同仓存储、同包发货"、开展跨境电商转口业务、设置跨境电商退货中心仓等举措，将"以货物为单元"的逐票监管逐步过渡为"以企业为单元"的守法监管，在降低监管成本的同时极大提升了监管效率，推动了XX自贸片区跨境电商业务的蓬勃发展。二是针对通关风险建立全流程监管机制。XX自贸片区对改革的风险性进行了系统研判，建立了事前、事中和事后全方位监管模式。在事前监管方面，制定《跨境电子商务海关认证企业标准操作指引》，鼓励跨境电商企业申请认证，对通过认证的企业特别是高级认证企业，允许其申请参与跨境电商"多模式综合监管"制度的探索；在事中监管方面，实施分区域存储、分类监管。海关运用智能化卡口实行对不同模式下进出区货物的区分和管理；在事后监管上，以精准画像为重点，充分利用大数据手段，通过多元化智能监控，汇总整合事前、事中各个环节发现的风险线索，形成对企业的有效管控。三是制定标准化的监管操作便于复制推广。为推动多模式综合监管制度标准化、流程化，XX自贸片区及XX海关结合工作实际，制定了全国首个《跨境电商零售进口正面监管工作指引》及十余个配套操作措施，形成了一套有特色、可复制、可推广的监管经验。该模式中首创的跨境电商"网购保税XXXX"模式得到业界广泛认可，纳入中国海关牵头制定的《跨境电商标准框架》，被海关总署在全国推广。

三、对我市自贸试验区建设的几点启示

（一）自贸试验区的探索方向必须契合国家战略。先进地区自贸试验区开展制度创新的方向均深度契合国家战略方向，探索出的制度创新成果也迅速被国家认可并复制推广。XX自贸片区打造国际智能制造合作示范区与中国制造XXXX战略，打造华夏历史文明传承创新区与中华文明探源工程均深度契合，未来制度创新要在服务国家战略的前提下进行探索和试验，实现与国家战略的同频共振。

（二）自贸试验区的探索方向必须服务当地产业。通过自贸试验区制度创新，上海张江的生物医药产业、舟山群岛的油气产业、XX的跨境电商产业均已成为当地的重要支柱产业，并在国际国内形成产业优势。XX自贸片区相较于先进地区，更需要用改革推动发展，这就要求我们开展制度探索不能仅仅停留在提高办事效率、压缩办事流程的层面，要主动争取国家、省支持，敢于打破产业发展中的壁垒，只有做第一个吃螃蟹的人，才能在未来产业竞争中赢得先机。

（三）自贸试验区的探索方向必须坚持问题导向。先进地区自贸试验区开展制度创新的来源不是凭空想象，均来自于企业发展中的现实诉求。XX自贸片区既有大型科研院所、大型国企、军工企业，也有大量民营高新技术企业、科技型中小企业。必须发挥企业的积极性和主动性，让企业"唱主角"，鼓励引导市场主体深度参与到制度创新的全过程，找准产业发展的"堵点"和市场主体的"痛点"，对标国际通行做法，提出制度创新建议。

（四）自贸试验区的快速发展必须构建有效的体制机制。先进地区自贸试验区开展制度创新、取得成绩的背后，均有成熟完备的体制机制支撑。特别是风险高、收益大的制度创新，突破的难度非常高，有的创新事权需要国家、省的支持才能开展。这就要求我市自贸试验区建设领导小组更好的发挥作用，构建更为高效协同的运转机制，一方面市直部门要主动谋划创新事项并在自贸片区试点推行，成熟后向全市推广；另一方面自贸片区积极向市直部门争取支持，必要时共同赴国家、省汇报XX自贸工作，在全市上下形成改革创新的良好氛围。