在2024年全市防范化解金融风险能力提升专题培训班上的辅导报告
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同志们：
防范化解地方债务风险问题，近些年来一直备受国内外广泛关注。"地方债务"主要指与地方政府有关的各类债务。在早期，地方债务一般用地方政府性债务来指代；2018年后，地方债务一般指以债券形式存在的地方显性债务和地方隐性债务。需要指出的是，当前传统的显性、隐性债务二分的划分方式在地方债务管理框架中已不够准确。部分地方已经开始尝试实施"三债统管"的管理方式，将融资平台债务、隐性债务和显性债务纳入统一的管理范畴。这种管理方式更符合当前地方债务管理的实际需求，有助于我们更全面地理解和应对地方债务问题。
一、地方债务管理相关政策的演变历程
2015年之前，社会关注的焦点主要是由地方融资平台公司大规模举借的地方政府性债务。党的十八届三中全会之后，党中央、国务院明确了"开前门、堵后门"的地方债务管理基本思路，要求各类地方融资平台尽快转型为正常的经营主体，不再承担政府融资职能。2015年实施的新预算法明确发行政府债券是地方政府唯一合法的举债融资方式。对于已存在的地方融资平台存量债务，从2014年开始逐步推行债务置换，将其转移到以债券形式存在的地方政府显性债务中。但由于稳增长压力较大等原因，"开前门、堵后门"的执行效果并不如意。地方政府在预算法允许的一般债、专项债之外，还采用各种方式间接举借债务，产生了隐性债务问题。2018年颁布的《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，进一步明确了坚决遏制增量、妥善化解存量的隐性债务处置思路。2023年7月召开的中央政治局会议再次指出，"要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案"。2023年10月中央金融工作会议召开后，"一揽子"化债方案全面部署。2024年2月的国务院常务会议和3月的国务院专题视频会议，均对进一步落实好"一揽子"化债方案提出明确要求。2024年5月中央政治局会议审议通过的《防范化解金融风险问责规定（试行）》，继续把防范化解地方债务风险作为重要内容。二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对完善地方债务管理制度问题进一步明确要求，并提出了具体的改革任务，"建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型"。从政策演变历程可以看出，地方债务风险防范化解问题由来已久，政策层面至少已历经十余年的攻坚克难。然而在当前，如何处理好地方债务风险问题，依然是统筹发展与安全、提升地方财政活力的重要问题。本文主要就地方债务风险的主要表现，制定防范化解方案面临的主要挑战，以及如何优化政策设计以推进防范化解地方债务风险等问题，略作分析。
二、地方债务风险的主要表现
地方债务之所以难以处理，主要在于其涉及了增量、存量以及地方与中央之间的动态博弈三个维度的风险。
（一）增量债务资金筹措风险
增量风险主要是指地方政府继续举债融资，筹集增量债务资金用于经济发展过程中存在的风险。考虑到我国基础设施建设还有广阔空间，高质量发展还需要地方政府采用债务手段筹措增量资金用于各类建设任务。从增量角度看，如何提供长期稳定、低成本的基础设施建设资金，对我国始终是个挑战。这包括两个方面，一是增量债务资金筹措不足，影响地方经济发展的风险；二是继续乱举债、乱投资，导致地方债务风险扩大的风险。按照"开前门"的思路，预算法明确地方政府可以采用一般债、专项债的政府债券举借债务用于各类投资建设。然而，过去几年的实践表明，"开前门"的具体制度设计还需要继续完善。例如，增量地方债的总量如何确定？在不同地区间如何合理分配？如何既适应地方政府对债务资金的灵活性需求，又强化预算约束？现行债务管理的制度、政策，对于解决这些问题已取得丰硕成果，但从持续高压下依然存在地方违规举债的现象来看，相关管理规定还需要继续完善。应对增量风险问题，还需要将地方债务放在基础设施建设投融资体制的大局之下。基础设施建设的性质复杂多样，既有能直接产生现金流回报的建设项目，又有缺少直接回报的公益性项目。总体而言，基础设施建设领域应划清政府和市场的边界，公益和准公益类应当由政府直接提供资金或者通过政策性金融机构给予支持，而建成后有足够市场回报的则应该交给市场。然而，实践中如何清晰划分政府与市场的边界，存在困难。
（二）存量地方债务规模庞大风险
存量问题主要是当前包含显性地方债、隐性债务、融资平台债务等在内的与地方政府相关的债务规模已比较高，其风险如何化解，特别是隐性债务、融资平台债务的风险化解问题，是中短期内制约宏观经济活力的重要因素。除显性地方债之外，相关政府部门并未公布隐性债务、融资平台债务的规模等信息。但从发行城投债公司的总债务规模推测，三类债务的总规模较为庞大。实地我们发现，虽然地方政府对于大部分融资平台债并不承担偿还责任，但担负着管理责任。如何在长期内建立三类债务还本付息的可持续机制、避免发生流动性冲击事件是管理规模庞大存量地方债务的主要风险。我们还发现，地方政府隐性债务以及融资平台债，乃至地方政府专项债的还本付息，主要依赖土地出让收入。在土地出让市场中短期内难以复苏的背景下，相关债务的还本付息存在很大压力。理论上看，地方政府隐性债务以及融资平台债形成的资产，应当有相应的资产运营收入作为其还本付息的支撑，但事实上融资平台的资产回报率也在持续下降，无法为还本付息提供充足现金流。一般说来，地方政府隐性债务以及融资平台债期限较短，其形成的资产即使能够产生现金流也在中远期。现实中，相关债务到期后，地方政府需要不断对存量债务进行滚动式操作，通过借新债还旧债的方式维持现金流，由此也导致出现当前地方债务管理状况复杂的局面。这些信息均表明，地方政府隐性债务以及融资平台债的债务可持续性堪忧。
（三）长期内的动态博弈风险
在两大核心问题的背后，实际上隐藏着一个长期存在的问题，即中央与地方政府之间的动态博弈风险，主要表现就是地方政府的道德风险行为。党的十八届三中全会以来，就地方债务管理问题，中央已明确了一系列的规范性要求，然而地方政府往往会采取各种策略进行规避。2015年之前的地方政府性债务，与2015年新预算法实施之后的地方隐性债务，从其体制机制背景、发展历程看，基本性质类似。地方政府扩大支出的压力或激励较强，政府与市场界限模糊，地方政府的类财政活动失去管理控制，是这类表外债务不断膨胀的根本原因。由于缺乏纳入预算体系的管理制度，地方隐性债务资金的使用状况也不可知。中央与地方的博弈，甚至加重了地方债务风险，如导致债务资金的期限错配和债务融资成本增加。因而，地方债务风险防范化解，从体制层面更需关注产生地方违规举债的土壤能否真正被清除。当前遏制增量的主要思路是斩断各类向地方政府表外融资的路径，如清理各类地方融资平台，要求金融机构穿透式审查是否属于地方政府融资等。但从实践发展看，由于地方国有企业的存在，只要地方政府扩大投资性支出的需求强烈，总是能找到其他路径实质性举债或让相关企事业单位承担政府职能。展望未来，由于地方政府扶持经济运行是我国国家治理的特色之一，如果不能建立有效制度控制地方政府的投资和举债行为，全口径政府债务难以控制的风险将无法排除。
三、完善地方债务管理制度面临的主要挑战
党的十八届三中全会以来，地方政府债务管理体制改革已经取得显著成果，构建了现有的基本制度框架。然而，实际执行中现行管理制度仍面临诸多挑战，主要体现在市场约束和行政约束的效果均达不到预期。从国际经验来看，单一制国家管理地方政府债务，主要依赖于市场约束与行政约束两大机制。但以往以增长为导向的发展模式，决定了在我国推行两大约束机制均存在一定的挑战。一方面，市场约束效果不显著。市场约束是指，相关投资机构和个人依据风险和收益平衡的原则投资地方债，进而制约地方无序举债行为。然而，从目前的实际情况来看，市场约束并未得到有效发挥，主要表现在地方显性债务的融资成本似乎与其发展情况和财力状况脱钩。这背后的主要原因是，地方政府对金融资源配置具有显著影响。因此，当前我国国情下，充分发挥市场的约束作用确实面临一定困难。另一方面，行政约束同样未能充分发挥其应有的作用。过去的10年间，中央政府多次提出关于显性债之外的地方政府相关债务处置的方案，但其执行进程并非一帆风顺。究其原因，"以债谋发展"的体制因素在其中发挥了关键作用。观察已披露的各类地方违规举债行为的案例，可以发现，采用隐性债务、融资平台债务的方式以满足发展需求的情况普遍存在。其中部分诉求确属合理，但也存在行为失范的情况。客观分析，虽然地方政府追求经济发展的目标无可非议，以债务为手段谋求发展本身也没有问题，但地方政府追求发展应当在资源约束条件下进行决策。然而现实是，地方债务尤其是融资平台债务，往往成为地方政府放松预算约束的重要手段。这导致地方政府在发展过程中的预算软约束现象愈发严重。这种软约束显然可能导致乱投资，过度乐观情绪下的投资增加了债务风险，对地方经济的健康发展构成潜在威胁。从现状判断，过度乐观情绪下的地方政府投资行为，增加了当前存量债务的处理难度。从实际效果看，以往不少地方投资项目难以达到预期效果。由于项目投资时预期的直接现金流，或者预期的由于经济发展带来的财政收入净现金流都难以兑现，债务的还本付息就成为难题。
四、深化投融资体制改革，建立地方债务风险防范化解长效机制
按照《决定》明确的改革思路，未来我国应坚持统筹发展与安全的总体思路，通过深化投融资体制改革和完善政府债务管理制度，为防范化解地方债务风险建立长效机制。但需要注意，政府债务管理涉及复杂的管理体制与多元目标，不同时期目标优先级应当有所调整，需进行权衡取舍，无法寻求一个完美的方案实现所有目标。
（一）落实好"一揽子"化债方案，明确存量地方债务的长期处置方案
2023年的中央金融工作会议之后，中央已明确存量债务化解的主要策略，即通过政策支持延长地方各类债务期限、降低利息等措施，以缓解地方政府短期流动性压力。各类地方政府债券的还本付息按现行规定执行，地方政府隐性债务由财政部门统筹管理。金融监管部门则要求，各金融机构要配合防范化解地方债务风险，指导金融机构按照市场化方式开展债务重组、置换。未来应继续按照统筹发展与安全的总体思路，在高质量发展中推进"一揽子"化债方案扎实落地。这一方案作为短期应急措施具有必要性，目前也取得了明显成效。但是，各类存量地方债务规模庞大，即使按现行政策推进债务重组、置换后，还本付息的压力依然巨大。需要注意，解决存量债务问题对推动高质量发展至关重要；现状是存量债务压力很大，已深度制约了地方发展活力。中长期内，应当发挥各方积极性，明确各类地方债务还本付息的可持续、可执行的方案。一些学者提出，由中央发行国债，承接地方隐性债务乃至部分融资平台债的还本付息责任。但部分存量地方债务源于地方乱投资行为导致的债务膨胀，假如由中央无差别给予支持，实质上是鼓励了不负责任的突破预算约束的道德风险行为。从地方财政的现状看，各类地方债务的还本付息需要各方予以更多支持；但从体制建设角度看，这种支持不应当鼓励其未来的道德风险行为。如何妥善解决还需继续讨论。短期内，可以考虑将地方乱投资行为导致的债务，与由于不可控的外生冲击导致的地方债务增加分开，对后者中央财政给予帮助。例如，新冠疫情冲击导致地方额外的增收减支，就属于不可抗力的外生冲击，可由中央考虑出台支持政策，以助力解决存量债务问题。
（二）深化投融资体制改革
党的十八届三中全会明确的"开前门、堵后门"的地方债务管理总体思路应继续坚持。但为了"开好前门"，应当继续深化现行显性债务的管理制度。当前债务监管存在的问题主要是单独看待债务，未将政府投资行为纳入统一管理，导致债务情况实质上不够清晰透明，债务资金的使用状况与绩效难以判断。导致现行管理制度的市场约束和行政约束的效力不够显著。地方政府债务管理应当建立在政府投资管理的基础上，政府债务和政府投资活动管理应当一体化。这不仅要体现在具体项目管理中，还要体现在政府投资和债务活动的整体控制上。为此有必要创建中国式债务与资本性预算制度，通过制度建设将提高政府投资效益与防范政府债务风险统一起来，这也是防范化解地方债务风险的基础制度支撑。在具体制度设计上，应当在预算法规定的"四本"预算体系之外，新加"一本"相对独立的"债务与资本性预算"，即采用"4＋1"的模式；考虑到政府投资项目一般会跨期，债务与资本性预算的编制应与中期财政规划相结合。"债务与资本性预算"应融入现行预算管理框架中，遵循"统一规范、公开透明"的要求，加强绩效管理，通过强化社会监督发挥债务管理长效机制的功能。当债务监管与政府投资行为监管通过预算制度关联起来之后，社会、公众、舆论、上级等多方监管可以形成合力，各类约束才能发挥实效。在以投资为基础的债务监管、约束形成之后，可以适度满足地方债务增量资金灵活性。可探讨上级分配给地方未来5－10年综合债务额度，地方政府可以自主调整年度内所需额度；还可考虑限定由专业金融机构如开发银行对地方政府的借贷，以增加地方政府债务管理的灵活性。
（三）合理问责抑制债务管理中的道德风险行为
地方政府在遵守债务管理规定过程中的道德风险行为，存在于增量问题和存量问题的解决方案中。显然，这种道德风险行为难以避免，但通过优化制度设计、强化监管，可以将其负面影响降至最低。首先，应将强化监管建立在优化债务管理制度的基础上。如果现行政府债务管理制度不能满足统筹发展与安全的需要，则强化监管更不利于推进中国式现代化的大局。其次，需长期坚持债务管理对乱作为的责任人处理制度。当前，对地方乱投资、乱举债的问责机制已建立，最新通过的《防范化解金融风险问责规定（试行）》进一步明确了相关规定。未来应长期坚持实施相关问责制度，使地方领导干部充分考量其乱作为、乱举债的决策成本。当然，问责应当以事实为依据，避免问责泛化。在政策讨论中，有研究者提议让地方政府自行破产以强化风险意识，抑制地方领导干部的道德风险行为。但在现实中，我国地方政府债务决策主体与破产成本承担主体不一致，因而这一提议实施起来有难度。
以上报告，不当之处，请同志们批评指正，谢谢！