党的民主集中制建设的百年历程及主要经验

党的民主集中制建设的百年历程

及主要经验

马克思主义政党的一个伟大创造就是提出并践行民主集中制原则。马克思、恩格斯已初步提出了民主集中制的基本思想。根据列宁的意见，民主集中制原则1906年被写入俄国社会民主工党的党章。1920年7月，列宁为共产国际起草的文件将坚持民主集中制原则作为各国无产阶级政党加入共产国际的必备条件。总结中国共产党成立百年以来加强民主集中制建设的宝贵经验，揭示民主集中制发展的内在逻辑及其基本规律，对新时代全面加强党的民主集中制建设、把党建设得更加坚强有力以及实现国家治理现代化，具有重要现实意义。

一、新民主主义革命时期民主集中制建设的初步探索

（一）将民主集中制确立为党的组织原则和决策过程的原则

民主集中制首次被正式写入中国共产党章程是在党的五大。1928年，中共六大党章首次明确规定民主集中制是党的组织原则。为了维护全党的统一，毛泽东在党的六届六中全会上首次提出了"四个服从"。这"四个服从"作为民主集中制的基本条件被写入中共七大党章。

在新民主主义革命时期，党还把民主集中制从党的组织原则发展成党内决策和领导方法，发展成党内决策过程的一般原则。民主集中制作为党内决策过程的原则和决策方法，在党委制中具体体现为毛泽东所说的"集体领导和个人负责，二者不可偏废"，一切重要问题"均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行"。

（二）从马克思主义认识论和群众路线的高度认识民主集中制

1943年6月，毛泽东指出："在我党的-切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。"将群众的意见集中起来，再到群众中坚持下去，这就是马克思主义的认识论。这就明确了民主集中制的哲学和政治依据，将民主集中制上升到马克思主义哲学和群众路线的高度去认识。"从群众中来"就是发扬民主、集中群众智慧的过程；"到群众中去"就是贯彻执行正确意见的过程。1945年5月，刘少奇在党的七大上所作的修改党章的报告中指出，党内民主集中制"反映党内的群众路线"。可以说，民主集中制是对党的群众路线的创造性运用。

（三）从民主与集中辩证关系的角度初步揭示了民主集中制的内涵

建党初期的党章一般将民主集中制原则分为民主原则、集中原则两个方面。但由于认识上的偏差，在实践中党内对"集中"的一面强调更多，对"民主"的一面不够重视，呈现出"强集中""弱民主"的特征，其突出表现为1926年底党中央主要负责人的家长制作风以及后来王明等人对民主集中制的严重破坏。

1935年1月召开的遵义会议成为党实行民主集中制的典范。从那时开始，一直到抗日战争时期和解放战争时期，党中央都坚持"实行民主集中制，党内民主生活比较正常"。这与党中央对民主集中制的正确认识是分不开的。

1937年10月，毛泽东指出：民主集中制"将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来"。1941年11月，刘少奇还明确分析了民主与集中的辩证统一关系："民主与集中是统一的。没有民主就没有集中，同时，没有集中也就不能有民主。"1945年6月，中共七大党章将"民主的集中制"的内涵表述为"在民主基础上的集中和在集中领导下的民主"。

二、社会主义革命和建设时期民主集中制建设在曲折中前进

（一）将民主集中制定位为党和国家最根本的制度

1954年9月，第一届全国人大通过的《中华人民共和国宪法》通过法定程序将民主集中制作为人大等国家机关的组织原则。民主集中制这一政体还与无产阶级专政这一国体关系密切。1962年，毛泽东进一步指出："没有民主集中制，无产阶级专政不可能巩固。"这就将民主集中制上升到政体和国体的高度来认识。这就意味着，如果没有民主集中制，不仅人民代表大会制度这一政体无法正常有效运转，无产阶级专政或人民民主专政也不能巩固。民主集中制既是党最根本的制度和组织原则，又是以人民代表大会为核心的国家机构的最根本的制度和组织原则，它将党和国家有效组织起来。

（二）民主集中制是民主与集中的统一、自由和纪律的统一

1956年9月，中共八大党章对民主集中制的内涵有了新的解读："在民主基础上的集中和在集中指导下的民主"，将中共七大党章中"集中领导下的民主"改为"集中指导下的民主"。"指导"与"领导"相比，既突出了"集中"的柔性化特色，又反映了民主的本质要求。1957年2月，毛泽东进一步丰富了民主集中制的内涵："民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。"同年7月，毛泽东提出的"六有"政治局面成为党的民主集中制建设所要实现的目标。

（三）党的民主集中制建设在实践中的曲折反复

从1949年到党的八大召开，党中央对民主集中制贯彻执行得比较好，党内民主风气也比较浓厚。1956年中共八大党章提出，"党必须采取有效的办法发扬党内民主"，鼓励各方面的积极性和创造性。但1957年以后，党内一言堂、个人决定重大问题等家长制现象不断滋长。1962年1月召开的"七千人大会"有过一次纠偏的努力，民主集中制成为这次会议的中心议题。毛泽东指出："没有民主，不可能有正确的集中，因为大家意见分歧，没有统一的认识，集中制就建立不起来。"虽然毛泽东、刘少奇、邓小平等同志都突出强调了发扬党内民主的意义，但大会的重点却是对地方的分散主义进行批评。在这种背景之下，大会更多强调的还是党中央的集中统一。此后，党内民主在实践中并没有得到应有的重视，民主集中制原则也没有得到真正贯彻执行。十年"文化大革命"更是严重破坏了民主（如个人决定重大问题），也严重破坏了集中（如"大民主"）。

三、改革开放和社会主义现代化建设新时期民主集中制的恢复与完善

（一）从民主与集中相结合辩证认识民主集中制的内涵

1979年3月，邓小平指出："我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。"这与中共八大党章相比，突出强调了民主与集中的"相结合"，也就是说，不能割裂民主与集中二者的关系。1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中坚决反对党内存在的权力过分集中现象、家长制现象。他主张从中央到地方都要实行集体领导，扩大党内民主，调动各方积极性。针对一些地方在社会主义市场经济条件下"各自为政""有令不行，有禁不止"等问题，1988年9月，邓小平又提出"中央要有权威"。在江泽民提出"党内民主是党的生命"之后，2009年9月，党的十七届四中全会又提出"党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证"。换言之，贯彻民主集中制既要发扬党内民主，又要保证党的集中统一，民主与集中不可偏废。此外，党的十四届四中全会还分别界定了"民主"和"集中"各自的准确含义，进一步丰富了党对民主集中制内涵的认识。

（二）从利益关系出发揭示了民主集中制的本质

民主制度的构建与变迁"以权力与权利关系演化为主线"。民主集中制既规范了党组织的权力关系、党政之间的权力关系，也规范着党员的权利和利益关系。邓小平从唯物史观出发揭示了民主集中制的本质--个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、暂时利益和长远利益的辩证统一关系。"民主和集中的关系，权利和义务的关系，归根到底，就是以上所说的各种利益的相互关系在政治上和法律上的表现"。这就使民主集中制这一看似抽象的组织原则建立在具体的利益之上。在社会主义市场经济条件下，如何才能统筹兼顾、协调中央和各地方利益？显然，坚持民主集中制原则既能统筹兼顾人民各方面的利益诉求，又能集中人民利益，考虑其整体利益、长远利益。

（三）民主集中制建设以法律化、制度化为基本取向

1980年8月，邓小平在反思"文化大革命"教训时指出，"领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性"。1994年9月，党的十七届四中全会明确提出："民主集中制是在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。"这就将民主集中制由一种"原则"上升为一种"制度规范"。邓小平还提出，要把"民主和法制"结合起来，以健全的法制来保障民主集中制。改革开放之初，党中央和地方恢复了党委集体领导制度，恢复了党代会制度、党内选举制度和党内监督制度等。江泽民还明确提出，"按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制"。这"十六字"党委决策原则在十六大党章中被列入民主集中制基本原则之中。2011年7月，胡锦涛指出，要"以民主集中制为核心"推进党的制度建设。党中央在实践中进一步完善了党代会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制。总之，改革开放新时期党中央贯彻民主集中制的一个显著特点就是通过制度、法律保障民主，规范集中，而不是取决于主要领导者个人素质的高低以及民主作风的好坏。

四、中国特色社会主义新时代民主集中制建设的全面推进

（一）从国家治理现代化的高度认识民主集中制在党和国家制度中的优势

习近平不仅创造性提出了民主集中制是中国共产党"最大的制度优势"的科学论断，还将民主集中制的制度优势提升到国家治理层面，发展为国家制度的"巨大优势"。2019年9月，习近平在十九届中央政治局第十七次集体学习时指出：我国国家制度和法律制度在实践中显示的巨大优势有四个方面最为重要，其中就包括"实行民主集中制的优势"。这就凸显了民主集中制在国家治理中的战略地位。

习近平认为，坚决执行民主集中制具有决策高效、执行力强、维护党的团结和统一等独特优势。从党内来看，民主集中制"把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动，有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义，是科学合理而又有效率的制度"。民主集中制既能调动中央、地方两个积极性和全体党员的积极性，又能发挥集中统一领导、决策高效、执行有力的优势。从党政关系上看，民主集中制将党和国家机构有效组织起来，党和各国家机关合理分工、密切协作，可以最大限度地发挥"党政合力"作用。此外，坚持民主集中制还具有团结全党、全国人民的优势。

（二）新时代全面推动民主集中制的法治化、制度化、规范化和程序化

民主集中制毕竟是原则性规定和根本性制度，还必须将其具体化、机制化，并建立党内监督问责等保障性制度，才能将民主集中制原则落实。2013年6月，习近平在全国组织会议上明确指出："要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度。"同年11月发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》提出，以民主集中制为核心，着力构建党内民主制度体系，切实推动民主集中制具体化、程序化，真正把民主集中制重大原则落到实处。党内各项民主制度的建立，实质上都是民主集中制原则的具体化及其在党内生活中的运用。2016年12月，《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》指出，党内法规制度体系要"以党章为根本，以民主集中制为核心"。民主集中制是贯穿于党内所有法规制度之中的主线，其原则和精神要体现在党内所有法规制度制定过程中。

党的十八大以来，党中央建立了以民主集中制为核心的党内民主制度体系，主要包括党代会制度、选举制度、党委制度、监督问责制度等，同时还不断创新民主集中制的运行体制和机制。在党内选举制度方面，修订了中国共产党地方组织、基层组织等选举工作条例；在党委（党组）制度方面，完善中央政治局常委会这一集体领导制度，同时确立了党中央领导核心机制，完善"一个核心"（党中央）"五个党组"（全国人大、国务院等党组）的中央党政领导体制，修订了党的中央委员会、地方党委、党组等工作条例；在党内监督问责制度方面，修订了党内监督、问责、纪律处分等条例，习近平还提出，"对贯彻执行民主集中制不力、发生重大偏差和失误的班子和个人，要追究责任"。

五、百年来中国共产党加强民主集中制建设的主要经验

民主集中制包含着"中国共产党立党执政与治国理政的逻辑统一"。百年来，正是坚持民主集中制原则，保证了党始终成为坚强有力的领导核心。在民主集中制建设的百年历程中积累了丰富的经验，主要包括以下三个方面。

（一）在推进国家治理现代化过程中必须始终贯彻执行民主集中制

在一个国家的治理体系中，政治制度处于关键环节。以民主集中制为核心的政治制度是国家治理体系中最根本的制度。民主集中制既是党的核心制度，也是中国模式最核心的制度，"能有效地、合宜地将这个国家组织起来"。一些西方国家极力歪曲、否定甚至污名化中国共产党民主集中制，也从反面印证了民主集中制在中国政治制度中的战略地位。

民主集中制在国家治理中的战略地位决定了：民主集中制执行的好坏关系到党的长治久安和国家的前途命运。正如邓小平所说："民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。"习近平总结了苏共放弃民主集中制导致亡党亡国的惨痛教训。他指出：苏联解体前，在所谓"公开性""民主化"的口号下，"苏共放弃了民主集中制原则，允许党员公开发表与组织决议不同的意见，实行所谓各级党组织自治原则"，最后苏共就轰然倒塌了。在某种程度上说苏共亡党正是背离民主集中制原则的结果。中国共产党百年发展历程也证明了：什么时候党坚决执行民主集中制，党就充满活力，党的事业就会兴旺发达；什么时候放弃、破坏民主集中制，党的事业就会遭遇挫折。

（二）贯彻执行民主集中制的关键是把握好民主与集中的动态平衡

在贯彻执行民主集中制的过程中，党必须处理好民主与集中的关系。由于对民主集中制的认识存在偏差，党的历史上交替出现过片面强调集中不讲民主的家长制现象、片面强调民主不讲集中的分散主义或极端民主化倾向。

1926年底党内一度形成了家长制统治。1927年以后，作为对家长制的惩罚和反动，一些地方党组织"由家长制转变后倾向于极端民主主义"。后来，又走向了另一个极端--王明等人在中央实行的家长制。"文化大革命"时期家长制和"大民主"交织在一起更是给党带来了巨大灾难。而改革开放时期一些地方却出现了分散主义问题。

执行民主集中制不能割裂民主与集中二者关系，片面强调其中某一个方面。同时，从唯物辩证法的观点看，民主与集中的关系是动态变化的，要辩证掌握好民主与集中之间的"度"，保持二者之间的平衡，"所谓动态平衡，是指根据党和国家形势任务的需要，某些时候强调民主多一些，某些时候强调集中多一些，同时注意防止出现大的失衡"。那么，在什么时候强调集中多一些、在什么时候强调民主多一些？1937年5月，毛泽东指出："在反动和内战时期，集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行，发挥全党的积极性。"新时代，也面临"发扬民主不够""正确集中不够"两大问题。因此，必须充分发扬党内民主，必须实现正确的集中。

（三）维护党中央权威和集中统一领导是贯彻民主集中制的必然要求

作为党章规定的民主集中制的基本原则之一，"四个服从"中"最重要的就是全党服从中央"。这决定了全党必须维护党中央权威和集中统一领导。为什么必须有党中央的集中统一领导？2015年12月，习近平指出："我们党是高度集中统一的马克思主义政党，思想的统一、政治上的团结、行动上的一致是党的事业不断发展壮大的根本所在"。坚决维护党中央的领导权威，是中国共产党人的共识。党中央是全党的大脑和中枢，"党中央必须有定于一尊、一锤定音的权威"。为什么必须有强有力的中央权威？2017年2月，习近平对此作出了明确回答："只有党中央有权威，才能把全党牢固凝聚起来，进而把全国各族人民紧密团结起来，形成万众一心、无坚不摧的磅礴力量。"反之，如果党中央没有权威，党就会变成一盘散沙。

新时代贯彻民主集中制最根本的要求就是坚决做到"两个维护"。可以说，"两个维护"是新时代党中央对民主集中制的创造性运用。

作为民主集中制的顶层设计，"两个维护"的提出具有其内在逻辑：民主集中制→"四个服从"最根本的是"全党服从中央"→维护党中央权威和集中统一领导→"两个维护"。党的十八大以来，党中央将"两个维护"作为党最重要的政治纪律和政治规矩，确定为加强党的政治建设的首要任务。站在新的历史起点上，民主集中制的具体制度、运行机制还会在实践中不断改革创新，在推动国家治理体系和治理能力现代化中发挥出更大的优势。