王章明：在全省保护地工作会议上的讲话

在全省保护地工作会议上的讲话

王章明

同志们：

今天我们相聚杭州，学习领会有关方针、政策，交流有关工作经验，总结近年来保护地建设成就，部署明年工作安排。这是各类保护地划归林业部门管理以来召开的第一次全体会议，在此我代表省林业局热烈欢迎新加入林业大家庭的局长、处长、科长们，也热烈欢迎原林业大家庭里的老朋友们。不管是老朋友、还是新朋友，今后大家都是一家人，我们必须同舟共济，齐心协力，共同推进我省自然保护地事业健康、有序、快速发展。

我国从抢救性建立自然保护地开始起步，到当前建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是一个漫长的、艰难的、逐步成熟的过程。当前，全国论坛不断，研讨不停，各方高度关注。机构改革后的所有保护地归并到林业一家管理，中办国办《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》下发已近五个月，有关配套政策正在紧锣密鼓地制定，工作千头万绪。在这样的形势下召开今天的会议特别重要，林业部门自身，首先要统一思想，各保护地管理机构必须要掌握动态，做好有关准备。借此，我讲四点意见：

一、保护地建设成效

近年来，各地深入贯彻习近平生态文明思想，全面实施省委"两个高水平"和"四大"建设的决策部署，自然保护地建设工作成效显著。

1、转隶工作顺利开展，保护管理"一盘棋"基本形成。

机构改革前，我省各类自然保护地是按部门职能和生态要素建立的，分属环保、林业、农业、国土、住建、水利、海洋等多个部门管理，各部门管理依据不尽相同，人为地割裂了生态系统的完整性。不同部门在同一区域建立多个不同类型的自然保护地，不同类型自然保护地之间空间交叉重叠、机构重复设置、多头建设、重复投资等现象较为普遍。为打破保护地管理上的"九龙治水"问题，党中央国务院结合机构改革，于今年的6月16日印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，将国家公园、自然保护区、风景名胜区、地质公园、海洋特别保护区、海洋公园、自然遗产等各类自然保护地都划入林业部门管理。我省各地按照省委省政府机构改革方案，基本完成了各类保护地的转隶工作，基本形成保护地管理一盘棋。这有利于对全省生态重要区域和典型自然生态空间实施系统保护，夯实国土生态安全基石；有利于加大生物多样性和地质地貌多样性的有效保护，世代传承珍贵自然遗产；有利于推动山水林田湖海生命共同体的联动保护，持续提供生态产品和生态服务。

2、保护地建设蓬勃开展，保护地"一家子"更加壮大。

各地深入践行习近平生态文明思想，大力推进"美丽浙江"建设，各类保护地创建蓬勃开展。2017年新建省级自然保护地23个，其中国家级9个；2018年新建省级自然保护地18个，其中国家级2个；2019年新建省级自然保护地3个，国家级1个。钱江源国家公园体制试点稳步推进，今年4月省编办批复组建钱江源国家公园管理局，由省政府垂直管理，省林业局代管，列入省一级预算单位，并于7月2日正式挂牌成立。丽水国家公园创建工作不断推进，制定了创建丽水国家公园《实施方案》和《工作方案》，编制了《总体规划(初稿)》。国家公园一园两区模式获国家林草局肯定。今年8月，国家林草局对全国10个国家公园实施中期评估，钱江源得分靠前。

截至10月底，全省共有省级以上自然保护地302个，面积1.67万平方公里(含重叠约0.25万平方公里)，约占我省陆域国土面积的10%、海域管辖面积的9%。其中国家级87个，占28.81%；自然保护区26个，风景名胜区59个，海洋特别保护区(海洋公园)14个，地质公园14个，森林公园128个，湿地公园61个，涉及重叠的各类自然保护地约130处。其中含钱江源国家公园体制试点1个，江郎山世界自然遗产1处，雁荡山世界地质公园1处。

3、执法监督大力推进，监管"一张网"初步建立。

严格落实习近平总书记有关长江经济带发展座谈会、考察湖南东洞庭湖国家级自然保护区、秦岭山麓生态屏障违规建别墅、祁连山生态破坏、新疆卡拉麦里保护区调减面积"缩水"给矿产开发让路等生态破坏事件的重要讲话和批示精神，大力开展绿盾自然保护地大检查、国家海洋督察、省级以上自然保护区遥感监督检查、自然保护地大检查、违建别墅清查、全省风景名胜区管理评价等各类检查评估工作，省、市、县三级监管体制运行通畅，全省自然保护地综合监管与服务平台建设顺利开展，监管"一张网"初步建立。今年9月，生态环境部、国家林草局对长江经济带120处国家级自然保护地区管理进行评估，结果显示，浙江参评的9个国家级保护区，优良率达100%，优秀率第一。

4、生态环境切实改善，生物多样性"一幅画"更加美丽。

根据各类自然保护地特点，开展保护站(点)、巡护路网、森林防火工程、监测体系等建设和保护设施设备购置、维护，实施核心区居民搬迁、生态廊道、重要栖息地恢复和废弃地修复、有害生物防治和疫源疫病防控，加强重要森林风景资源保护和森林景观资源提升改造，促进保护地与周围镇村的融合发展，切实改善保护地生态环境，生物多样性"一幅画"更加美丽。保护地内野生动植物保护成效明显。我省列入国家极小种群保护物种名录的共有10种，其中9种在已建自然保护区内。列入《中国植物红皮书》第一册20种国家级稀有植物，有19种在保护区内。全省自然保护区所保护的重点野生动物种类分别占省内分布的国家重点保护野生动物总种数的56.25%、省重点保护动物总种数的79.17%；野生植物占国家重点保护植物总种数的90%以上。

5、科普游憩大力开展，全民共享"一首歌"逐渐唱响。

各类自然保护地是大自然的精华，保存并展示了具有代表性和典型性的自然和文化遗产，多样性的生物资源、生态系统和自然人文景观，特别是风景名胜区和一大批自然公园为当今社会公众提供了游赏鉴赏、科学研究、科普教育的机会和便利。各自然保护地加强完善科普和历史文化宣教系统建设，设置了植物种类、地质解释、人文景点介绍等标识系统，开展遗产宣传、科普宣教、森林康养等活动，为游人了解自然科学和各地历史文化提供了形象生动的教材，为乡村振兴、大花园建设、促进当地经济社会繁荣发展作出了巨大贡献，唱响了全民共享这首歌。

二、我省自然保护地建设面临的问题

虽然我省自然保护地建设起步较早，成效明显，但由于历史和现实的诸多原因，加上一些地方对保护地定位模糊、认识不清，还存在不少亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：

一是规划建设不协调。保护地规划是一项基础性、法定性、引领性的工作，审批层级高、技术要求严，但目前部分自然保护地规划编制及修编工作滞后，部分保护地规划编制不规范或超期未编，有的即便有规划，实施效果也难以保证，建设进度缓慢。如杭州"二江一湖"风景名胜区，2001年初启动总体规划修编，至2011年3月才获国务院批复，历时11年，由于时间跨度长，造成规划基础和实际现状发生很大变化，亟待修编。

二是功能定位不清晰。各类保护地交叉重叠、边界不清，"叠罗汉"现象突出，对保护对象和自然保护地的主体功能定位不清晰。如温州雁荡山就有地质公园、森林公园、风景名胜区等5块牌子相互交叉重叠，甚至还有跨市域的"飞地"。

三是空间布局不合理。在国土空间布局上缺乏科学、系统的整体规划，求大求全，脱离实际。如杭州"两江一湖"风景名胜区，面积达1480平方公里，几乎涵盖了淳安、建德、桐庐、富阳的大部分自然保护地，甚至临安的一些区域，里面不仅有地质公园、森林公园、湿地公园、水利风景区、水产种质资源保护区、自然保护小区等各种类型的自然保护地，甚至还有集镇、开发区等。由于范围实在过大，限制很多，保护和开发利用矛盾尖锐。如建德、桐庐拟建蓄能电站因位于风景名胜区范围，建德项目启动至今已26年，一直难以审批。

四是管理监督不到位。机构改革后，部分地方自然保护地仍未实现林业部门统一管理，导致职责履行和后续监管困难。有的地方虽已整合归并，但因林业部门内设机构和编制缺失，影响履职和后续监管。安吉小鲵国家级自然保护区因为管理机构不到位导致总体规划报送主体无法确定，一直未上报。还有一些因没有设立专门的管理机构，委托企业来经营，导致"批而不建，建而不管、管而不力"，把保护地视同旅游地，违背了保护地建设的初衷。个别自然保护地存在违法占用、开采、开发和建设等行为。如常山地质遗迹自然保护区，由于划定不科学，管理不到位，功能分区不合理，又没有按照保护区的要求严格监管(开展房地产开发、公墓、道路修建和采石等活动，使保护区内的地质剖面遭到破坏)。

五是保障体系不完善。随着生态保护要求越来越高，周边社区居民生产生活行为受限，现行生态补偿标准与当地群众的期望有差距，生态保护与居民生产生活的矛盾日益突出。乌岩岭自然保护区等一些保护地原居民较多，小水电开发等历史遗留问题不少，要实施移民搬迁、项目退出等，需要大量资金，一时难以解决。在队伍建设上，管理队伍年龄老化、知识结构不适应、创新能力不够强等问题普遍存在，吸引和培养人才难度大。

三、当前保护地事业发展的有利形势

1、党中央、国务院高度重视，是推动保护地发展的核心动力。习近平总书记多次就保护地管理工作作出指示，国家公园等保护地建设工作多次在中央全面深化改革委员会上讨论、确定，中办、国办《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(中办发〔2019〕42号)发布。《指导意见》明确了建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系的总体目标，提出三个阶段性目标任务：到2020年构建统一的自然保护地分类分级管理体制；到2025年初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系；到2035年自然保护地规模和管理达到世界先进水平，全面建成中国特色自然保护地体系。为顺利完成保护地建设目标，我们要从"三个地"的政治高度出发，加快推进全省自然保护地建设，争做保护地体系建设的排头兵，建成长三角最具魅力的自然保护地先行区。

2、全省大力开展大花园建设，是推动保护地发展的有利条件。省委、省政府高度重视生态文明建设，大力推进大花园建设。大花园是浙江自然环境的底色、高质量发展的底色、人民幸福生活的底色。从生态上看，全省自然保护地体系涵盖了山水林田湖海等重要生态系统；从空间上看，自然保护地中丰富的资源本身就是"国家公园+美丽乡村+美丽河湖+美丽田园+美丽园区+美丽名山+美丽海岛"空间形态的最佳体现；从生产上看，风景名胜区、森林公园、湿地公园等自然保护地在观光旅游、森林康养、科普教育等方面发挥着不可替代的作用，是绿色经济发展的引擎。因此，自然保护地体系建设是高质量建设"诗画浙江"、建成绿色美丽和谐幸福的浙江大花园、实现绿色生活方式、创造高品质生活的重要载体。

3、人民对美好生活的向往，是推动保护地发展的不竭源泉。中国特色社会主义已进入新时代，人民生活水平不断提高，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。人民群众的生态意识不断增强，对生态环境高度关注，不仅要求物质生活更富足，而且期待天更蓝、地更净、水更清、空气更清新、城乡更美丽，良好的生态已成为品质生活的刚性需求。作为生态禀赋最优越的各类自然保护地，是满足人民品质生活的重要目的地。人民的需求，一定会产生强大的拉动力，吸引人才、资本、技术等生产要素向自然保护地聚集，不断推动保护地高质量发展。

4、生态环境监管不断强化，是推动保护地规划发展的重要外因。强化生态环境保护监管，是习近平生态文明思想的重要内涵。近年来，生态环境监管不断强化，各种督查、检查不断开展。专门领域的有生态环境部门牵头的"绿盾"系列检查、长江经济带国家级自然保护地遥感监测实地核查和问题查处，国家林草局牵头的自然保护地大检查、涉自然保护地土地利用状况变化情况实地核查等，综合性质的生态环境督查也将目光聚焦到自然保护地，这就要求我们从以往自然保护地重创建轻管理的模式转变过来，不断推动自然保护地更加规范、科学管理。

四、2020年工作部署

当前是保护地发展的机遇期也是矛盾冲突集中爆发期，要把困难化为动力，必须抓住当前难得的发展机遇，推进全省自然保护地事业健康发展。2020年全省自然保护地工作以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移沿着"八八战略"指引的路子走下去，深入践行"绿水青山就是金山银山"的理念，坚持人与自然和谐共生，把人民日益增长的优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务需要作为根本，进一步摸清家底，对所有自然保护地全面勘界、科学评估，提出整合优化方案，加快推进自然保护地治理体系和治理能力现代化建设，为实现高质量发展提供生态保障。

主要工作概括为12345，即：

1、设立一个国家公园。对标《钱江源国家公园体制试点实施方案》，做好中期评估发现问题整改，推进有关项目建设，完成钱江源国家公园体制试点所有任务，争取正式设立钱江源国家公园；持续推进丽水国家公园创建工作，积极推进国家公园设立标准和程序的试验检验工作，探索实施"一园二区"模式。

2、建设两大监管体系。一是依托省森林资源监测中心的信息化平台和省局信息化系统，建设浙江省自然保护地综合监管与服务平台，通过建立本地数据管理系统、动态监测预警系统、申报审批管理系统、综合决策支持系统等内容，逐步将全省自然保护地纳入系统管理；二是建设全省自然保护地"天空地一体化"监测网络体系，运用云计算、物联网等信息化手段，加强自然保护地监测数据集成分析和综合应用，通过遥感核查等方法，定期对自然保护地开展综合监测，及时掌握自然保护地资源动态变化和人为活动情况。

3、采取"三线"同步推进。一是推进省委办公厅、省政府办公厅出台《浙江省建立自然保护地体系的实施意见》。以《实施意见》为统领，充分发挥省绿化与自然保护地委员会的牵头抓总作用，强化各级政府保护管理的主体责任，统筹推进自然保护地体制机制创新。二是推进所有自然保护地全面勘界和科学评估，提出整合优化方案。按照国家林草局部署，以县为单位开展自然保护地调查摸底、勘界、科学评估工作，要摸清各级自然保护地底数，掌握辖区内自然保护地类型、数量、规模与分布现状，查清每个自然保护地的面积、边界、主要保护对象、功能区划、经济社会、交叉重叠、自然资源产权、机构编制、人员队伍等情况。对自然生态空间的生态、人文价值、自然保护地现状与管护成效进行评估，明确重要生态系统、重要自然遗迹、重要风景资源和保护物种集聚区域的分布格局，以及各区域的保护价值。这项工作省林业局已作了初步安排，省局成立了以胡侠局长为组长的领导小组，办公室设在省自然保护地管理处，并将抽调部分人员组成工作专班，负责全省协调；由省森林资源监测中心牵头组织有关专业团队开展摸底、勘界、科学评估等技术工作。各市、县(市、区)要加强领导、落实经费、安排人员全力以赴配合。全面勘界和科学评估要在2020年6月底前完成。在全面勘界和科学评估基础上，按照保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求，结合各地实际，提出整合优化方案。三是推进独立设置不需整合自然保护地先行开展立标。按照《自然保护区等自然保护地勘界立标工作规范》要求，对独立设置不需整合的50个自然保护地先行开展立标工作，为下一步全省推开保护地立标提供经验。

4、强化四项能力提升建设。一是提升总体布局。结合国土空间规划和生态红线划定，省局已着手编制全省自然保护地发展专项规划，明确自然保护地发展目标、规模和划定区域。按照《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》要求，配合做好涉及自然保护地生态保护红线划定工作。二是提升融合发展。大力推进自然保护地融合发展示范镇(村)建设，创新自然保护地生态价值实现机制，多方位促进自然保护地的融合发展。三是提升服务水平。以落实风景名胜区审批事项改革为抓手，提高审批效率和质量。四是提升机构队伍。大力推进"一个保护地一个牌子一个机构"的要求，根据自然保护地管理级别，明确管理机构职级，以及与此相适应的机构设置、职责配置、人员编制。

5、抓好名山公园五大重点工程。经省政府同意，省林业局、省发改委、自然资源厅、省文化和旅游厅联合印发了《浙江省"十大名山公园"提升行动计划(2020-2022年)》各相关市、县要切实履行主体责任，认真组织实施，确保完成各项目标任务。要以重点工程带动"十大名山公园"建设，省里将重点抓好已有一定基础的钱江源国家公园科普馆、雁荡山中高山游线开发、神仙居景观扩容提质、天台山大瀑布景观、会稽山香榧小镇等五大建设工程，打造成生态休闲、科普教育、自然体验的样板。各相关市、县要制定好名山公园的三年行动方案，列出重点工程，落实建设资金，抓好项目建设。

整合优化是今后两年的重点和难点。这项工作涉及面广、政策性强、工作量大、投入资金多，关系自然保护地事业的长治久安，如有不慎将影响社会稳定。浙江是南方集体林区的典型，95%山林属集体的所有。因此，保护地工作，特别是整合优化，不是林业一个部门或几个部门的事。各地要积极主动向当地党委政府汇报，一是需要各级政府高度重视，统一思想，强力推进，省市县都要制定成熟可行、切合实际的工作方案。二是要尊重各利益方，特别是所有权人的意愿，依法依规，按程序办事。三是要对接研究完善制定生态资源补偿政策，实事求是处理好与生态红线划定的接轨问题，避免留下后遗症。

最后，让我们进一步精诚团结，凝心聚力，不忘初心，牢记使命，为开创我省自然保护地工作新局面而不懈努力！