某乡推进耕地“非粮化”整治确保粮食安全调研报告
XXX乡推进耕地"非粮化"整治确保粮食安全调研报告
××××乡领导班子成员围绕我乡推进耕地"非粮化"整治确保粮食安全主题，分成8个调研组深入7个村（社区）、企事业单位、合作社，采取抽样调查、实地走访、调查问卷等方式，对我乡耕地"非粮化"的现状及现象、存在的主要原因进行了专题调研，并收集了确保粮食安全的意见建议，共设计了××××县××××乡推进耕地"非粮化"整治确保粮食安全调查问卷，并通过网络平台发放（共发放问卷265份，收回265份，有效问卷265份，有效率100％），对相关情况进行调查研究并比较归纳，提炼出最有效的信息，对××××县××××乡推进耕地"非粮化"整治确保粮食安全总体情况有了全面了解。
表1调查问卷发放回收情况
发放问卷
回收问卷
无效问卷
有效问卷
问卷有效率
265
265
0
265
100％
通过调研，系统分析了××××乡耕地"非粮化"整治、粮食安全生产工作中在政策宣传、生产效益、基础设施等方面存在的瓶颈问题，立足××××实际，会同相关专业人员分析研判、学习借鉴外地经验，提出××××乡耕地"非粮化"整治的总体思路，在压紧压实责任、加大宣传力度、加大基础配套、提高生产效益等方面研究对策，推动××××乡粮食安全生产。现将调研情况报告如下。
一、基本情况及"非粮化"整治主要做法
（一）××××乡基本情况
××××乡位于××××县×××部，东临××××区，南接×××镇，西连×××镇，北靠×××县、××市，是"两县两市"结合部，距县城53公里，距离新柳南高速公路×××出入口10公里。行政面积144平方公里，辖7个村（社区），72个自然庄，5101户20397人。全乡耕地面积1401公顷，其中水田293公顷，旱地1108公顷（数据来源于××××县志，2021），农业产业主要以甘蔗、种桑养蚕为主，养牛、养羊等产业为辅。粮食种植面积1216公顷，其中水稻种植413公顷（双季），玉米种植466公顷，花生种植240公顷，甘蔗种植1672公顷。
××××乡属大石山区，有大小石山约500座，遍布峰林谷地和峰丛洼地，属典型的喀斯特（岩溶）地形，土地较为贫瘠。境内矿产资源有煤、铁矿、石灰石、方解石等，辖区内的××××县祥龙矿业实业有限公司（那良斜井）是××××市唯一有合法开采权的煤矿（祥龙矿业公司），年产煤9万多吨。水资源、水域少，全乡有×××××等5座小型水库，总库容×××万立方米；耕地面积少、以旱地为主。
（二）耕地"非粮化"整治主要做法及成效
近年来，××××乡始终牢记"确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中"的使命担当，认真贯彻落实习近平总书记关于保障国家粮食安全的系列重要指示精神，全面落实中央、自治区、××××市和县委关于粮食安全的决策部署，扎实推进耕地"非粮化"整治工作。
1.健全完善"田长制"，全面压实耕地保护责任。根据上级的工作部署，结合工作实际，××××乡先后出台了《××××乡全面推行耕地保护田长制实施方案》《××××乡耕地保护田长制专项行动方案》，成立工作领导小组和督导组，建立由乡党委书记、乡长担任三级田长，班子成员担任三级副田长，村（社区）支书、主任担任四级网格长的网格体系，明确各级田长工作责任，形成了"横向到边、纵向到底"的保护网格，将保护任务落实到人、到地块。全乡设三级田长2人，三级副田长7人，四级田长7人，网格员44人。成立由乡纪委书记、监委主任担任组长，纪委委员和乡村建设综合服务中心专业技术人员担任成员的督导组，进一步压实责任。
2.坚持多措并举，耕地保护力度持续加强。
落实耕地用途管制。分类制定整治措施，强化设施农业占用耕地监管，依法依规处置存量问题，坚决遏制违法用地增量，有效防止了以设施农业之名违规占用耕地搞非农建设行为。推进耕地占补平衡。按照"先补后占、占一补一"的原则，督促项目建设单位及时缴纳耕地开垦费。2021年以来，完成土地整理项目新增耕地xx亩。划定永久基本农田。结合第三次国土资源调查，按照"数量不减、质量不降"的要求，对新一轮退耕还林还草与永久基本农田保护范围进行了全面核查，全乡共划定永久基本农田xx万亩。扎实开展撂荒地清理整治。近两年特别是今年以来，全乡各级把撂荒地整治纳入乡村振兴战略和粮食安全责任考核体系，积极探索推行引导农户复耕一批、规模流转一批、委托代管一批、集体助耕一批和项目改造一批"五个一批"的措施，盘活撂荒土地资源。全乡已整治撂荒地xx万亩，占撂荒地总面积的xx％。
3.创新经营机制，综合保障能力日益提高。
精心培育新型经营主体。持续加强新型农民培训教育，支持规模化程度较高的专业合作社、家庭农场、种粮大户发挥规模经营示范带动作用，有效提升了农业生产经营规模化、集约化水平。不断转变农业生产方式。积极培育健全以农机合作社为主的农业社会化服务组织体系，引导支持农户通过土地流转、土地托管、土地入股等多种形式发展适度规模经营，较好解决了农村劳动力短缺的问题。严格落实国家惠农政策。全面贯彻落实国家各项惠农补贴政策，千方百计降低农业生产成本，提高种粮收益，调动农民群众种粮积极性。
二、存在的主要问题与成因
1.思想重视程度不够。
调查问卷显示，宣传不到位，群众不熟悉相关法律法规等问题是导致耕地"非粮化"的一个重要原因，占21.2％。这表明xx乡个别居民与工作人员对耕地保护和粮食安全生产思想不够重视，责任落实还不够到位，宣传氛围还不够浓，少数基层组织和群众保护耕地意识不强，违法违规乱占耕地的问题依然存在。
2.农业经济效益低下。
一方面，种粮比较效益低。种粮与种植瓜菜、林果、花卉等经济作物相比，周期长、利润低，丰产不丰收。不算人工成本，平均每公顷粮食收益远低于经济作物每公顷的收益，散户种粮积极性普遍不高。此项原因在调查研究中占据较大比重，约19.1％，另一方面，粮食生产还在一定程度"靠天吃饭"，雨顺的年份产量高，一旦遇上自然灾害，可能会导致大幅减产甚至绝收。相对外出务工和种植经济作物，种粮效益差距悬殊。
3.农村劳动力缺乏且严重老化，不愿种粮
由于种粮的经济效益低，加之，农村人口老龄化严重低收益条件下土地时有撂荒。在调查中，我们发现约有四分之一的调查者认为农村劳动力缺乏是导致耕地"非粮化"的重要原因，这表明在xx乡的大量农村青壮年外出务工，留守的大多是年龄偏大、体质偏差、文化偏低的老龄部队，有的家庭土地离家比较近的还会耕种，能自给自足，而有的家庭则放弃耕种，直接选择购买粮食，严重影响了粮食生产。
4.农业技术缺位且水平低，不会种粮
当前基层农技推广队伍人员老化、知识技能弱化、整体结构薄弱，部分乡镇农技人员往往被兼职使用，或干脆被转岗使用，甚至个别乡镇无人可用。农民种粮需要技术的持和引导，但目前乡镇农业服务中心无法充足供给，造成有的农民农业技术掌握不到位，比如不当使用农药化肥、选种不优等现象时有发生，这都会影响粮食质量，进而降低种粮效益。同时，由于留守群体的特殊性，对农业新技术的接受和应用能力都较低，也给农业生产造成较大影响。
5.农业基础设施仍有短板，"粮经争地"矛盾依然存在。
随着产业结构调整，设施农业、果园等经济作物在一定程度上挤占了粮食种植的空间。已经形成的撂荒地中大多分布零散、农机作业不便、整治难度大，一些撂荒地由乡镇政府或村社集体代为整治，可持续发展难度较大；土地流转机制还不完善，农户积极性不高，存在"不愿流转""宁荒不转"现象；一些耕地的惠农补贴难以真正兑付给实际种粮者，一定程度上影响了大户承包种粮的积极性。现有的粮食仓储设施中有的修建于上世纪六七十年代，依然带病运行，无法满足科学储粮要求。
6.执法力量薄弱，耕地保护监管还不到位。
机构改革中撤销了乡镇国土所，乡镇土地执法力量薄弱，基层耕地保护责任落实难，违法用地的问题得不到有效解决。
三、对策与建议
1.提高思想站位，持续加大组织落实力度。
强化思想认识。深入贯彻落实习近平总书记关于粮食安全和耕地保护的一系列重要指示精神，进一步提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，全面落实粮食安全战略，教育引导全市各级和广大群众真正增强做好耕地保护、抓好粮食安全的思想自觉和行动自觉。强化宣传发动。充分利用"科技三下乡"、粮食宣传周、发放明白卡等多种渠道和形式，进村入户大力宣传《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律政策，营造做好耕地保护和抓好粮食安全生产的浓厚氛围。
2.全面摸清全乡耕地"非粮化"存量，因地制宜，统筹规划
（1）利用国土三调、土地年度变更调查等数据成果，或通过聘请第三方开展全乡粮食种植图斑勾画等方式，彻底摸清目前日照市耕地"非粮化"存量，积极稳妥推进耕地复耕。按照对耕地土层的破坏程度和复耕难易程度进行分类汇总，摸清不同类型耕地"非粮化"现象的面积、分布、现状和成因等具体情况。针对不同类型的耕地"非粮化"情况，研究相关政策措施分类制定稳妥处置方案，如针对撂荒地，如果耕作条件较好，则优先复耕种粮；耕作条件较差的丘陵山地，可以种植适宜的特色经济作物。稳妥、有序推动耕地复耕，逐步消化耕地"非粮化"存量，增加粮食种植面积。
（2）统筹规划，因地制宜，宜粮则粮、宜经则经。对全乡的自然资源禀赋、农业基础设施水平、农作物种植结构特点、农业生产特色等进行综合调研和分析，按照"稳粮增收"的原则，对所有耕地进行科学规划、合理布局，划定各生产功能区，高标准农田建设、涉农补贴等扶持政策优先向粮食生产功能区倾斜。粮食生产功能区内积极引导粮食作物种植，稳妥推进低效经济作物腾退恢复粮食种植，鼓励粮经复合种植区增加粮食种植面积。严格规范粮食生产功能区和粮经复合种植区的农业生产经营活动，禁止占用农用地从事林果业以及挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为，切实稳定粮食种植面积。科学统筹粮食安全和农业发展布局，宜粮则粮、宜经则经。
3.加大资金投入，精准施策落实好种粮补贴政策，提高种粮收益
（1）强化农田基础设施建设，积极推进高标准农田建设，配套完善道路、灌溉、用电等相关基础设施，强化对中低产田的改造，切实提高耕地基础地力和土壤肥力，提高耕地粮食产出能力，增加种粮户收益。
（2）持续加大对农业科技和服务的投入，加快研发推广高产优质多抗粮食新品种，推动测土配方施肥技术逐步扩大覆盖范围，有效降低施肥成本。加大对丘陵山区地块粮食生产机械的研发力度，提高相应农机购置补贴标准，着力提高丘陵地块粮食生产机械化水平。大力培育农业社会化服务主体，推动农业社会化服务发展，提高散户粮食生产效率，全面降低粮食生产成本，切实调动农户的种粮积极性。
（3）加大对种粮大户的政策支持力度，按照不同的粮食种植规模给予阶梯补贴标准，对种粮大户在农机购置、仓储用地、金融信贷等方面的需求给予政策性扶持，大力培育规模化种典型，推动粮食适度规模种植。
（4）精准施策，落实好种粮补贴政策。加大种粮补贴力度，建立耕地地力补贴标准与农村居民人均可支配收入等指标联动机制，每年定期上浮补贴标准。根据当季粮食生产所需农资价格上涨情况，及时发放农资补贴并适当提高补贴标准，切实提高种粮补贴的效能，增加农户种粮积极性。
3.加大宣传教育和约束监管力度，压实责任
（1）强化宣传教育提高耕地保护意识。通过播放公益广告、集中宣讲、发放宣传资料、微信公众号推送等手段，利用世界粮食日、全国"粮食安全宣传周"等契机，开展形式多样的宣传活动，向基层干部、农户、土地流入方等宣讲耕地保护相关法律法规、政策，引导他们提高对国家粮食安全的认识，切实增强耕地保护意识。
（2）强化对耕地流转中的"非粮化"约束和监管。出台政策措施，细化完善对耕地流转"非粮化"用途的相关限制性规定，进一步明确"不得擅自改变耕地的种粮用途"，对流转耕地的农业用途进行细化和约束，如禁止粮田流转用作严重破坏土地耕作层，影响土地复耕的种植项目，为耕地流转中的"粮田粮用"提供政策依据。
（3）加大监管力度。建立健全耕地流转数据平台，全面掌握辖区内耕地流转变动情况。尤其是对大规模的土地流转行为，各级地方政府要发挥监管和引导作用，明确土地流向和流转后用途，强化对土地流转期限内用途的抽查监管，督促流转主体履行好耕地保护责任，防止耕地过度"非粮化"。严格执法监管。综合运用卫星遥感影像和实地巡查等方式，严格规范耕地尤其是永久基本农田农业生产经营活动，动态监测耕地流向，，对占用耕地和永久基本、发展林果业、挖塘养鱼等破坏土地耕作层的行为，依法制止并限期复垦，有效遏制耕地"非粮化"倾向。