党课：《监察法实施条例》解读(第2/2页)

那么通过这些规定，我们可以看出国有企业管理人员它的范围界定，首先我们要明确它是不是属于国有企业。那么什么是国有企业？国有企业包括国有独资、全资公司、企业，也包括控股、参股公司，那么这是第一个标准，我们去看。第二个标准就是要看特定的人员他是不是在国有企业中履行组织、领导、管理、监督职责。第三个标准，我们对于有的人员，我们还要看他的委派单位是不是具有特定性，比如说它是不是经党组织或者国家机关国有独资、全资公司、企业、事业单位的提名、推荐、任命、批准，是不是履行了这些程序？或者说它是不是由国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中履行管理职责。一般要从这三个标准来看。

我们知道如果说假设国有企业一名开车的司机，他不具有编制，也不从事管理职责，也不是由国有独资、全资或者说党组织任命的，那么他尽管在国有企业工作，但并不属于国有企业管理人员，不属于公职人员。所以面对一个被调查人或者说面对一个特定的人员，他是不是公职人员，我们要回到《条例》，要看他是不是从事了公务，要看他的委派单位是谁，要看他所属的单位的性质是什么，综合这些标准来考量。

第三是公办的教育、科研、文化、医疗、卫生、体育等单位中从事管理的人员。《监察法》规定的上述人员是指事业单位中从事管理的人员。那么什么是事业单位？事业单位可以分为两类，第一，国家为了社会公益目的由国家机关举办的；第二，国家为了社会公益目的由其他组织利用国有资产。

第四类监察对象，基层群众性自治组织中从事管理的人员。从事管理的具体范畴主要包括三个方面，从事集体事务和公益事业管理；第二，从事集体资金、资产、资源管理；第三，协助人民政府从事行政管理工作。通过这些规定我们可以看到村干部他不一定是国家工作人员，比如说他在从事集体资金、资产、资源管理方面的工作实施的违法犯罪行为，那么这个时候他的身份是不能以国家工作人员论，他只有在协助人民政府从事行政管理工作的时候，才能以国家工作人员论。那么在从事集体事务中，他的身份不是国家工作人员，但是属于公职人员。所以从这个角度看，公职人员的范围大于国家工作人员。

第五类监察对象是其他依法履行公职人员。那么《条例》对什么是其他依法履行工作人员做了细化。第一，履行人民代表大会职责的各级人民代表大会代表，履行公职的中国人民政治协商会议各级委员会委员、人民陪审员、人民监督员。第二，虽未列入党政机关人员编制，但在党政机关中从事公务的人员。主要是指党政机关借调人员、实习工作人员以及警务辅助人员等聘用人员。第三，根据监督执法工作实践的需要，针对集体经济组织等单位、组织中的公职人员，同样明确了委派性、代表性、公务性等三个具体的判断标准。

第四，在依法组建的评标、谈判、询价等组织中代表国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位，人民团体临时履行公共事务组织、领导、管理、监督等职责人员。

第五，其他依法行使公权力的人员。

关于监察对象《条例》有一个特色，就是它同时规定了单位违法的处理规则，在规定的第四十四条。我们知道《政务处分法》第十条明确规定，有关机关、单位、组织集体作出的决定违法或者实施违法行为的，对负有责任的领导人员和直接责任人员中的公职人员依法给予政务处分。

那么《条例》与政务处分法第十条做了衔接，其第四十四条规定，有关机关、单位、组织集体作出的决定违法或者实施违法行为的，监察机关应当对负有责任的领导人员和直接责任人员中的公职人员依法追究法律责任。

第二个内容，管辖。管辖，我们讲的监察机关的一般管辖原则是级别管辖。他是按照管理权限与属地管辖相结合的原则，实行分级负责制。他跟刑事诉讼中侦查机关属地管辖不一样。比如说中央纪委国家监委是对中管干部进行审查调查，省纪委监委是对省管干部进行审查调查，这是分级管辖。分级管辖它其实体现的是党管干部原则，有利于实现党对反腐败、对监察工作的领导。

那么级别管辖里面还要涉及对非公职人员如何管辖。非公职人员由于他没有所谓的干部管理权限，这个时候是按属地管辖还是按什么？由于非公职人员他实施的罪名一般都跟公职人员实施罪名具有关联性，所以对非公职人员的管辖，一般是按照监察机关对公职人员的管辖一同管辖。比如说受贿人他是省管干部，那么像这个受贿人行贿的非公职人员，对他的调查应当是由省纪委监委一并管辖，这是管辖中的对非公职人员的管辖。

管辖中还涉及到一个对"双管干部"如何管辖。什么是双管干部？是指干部管理权限在主管部门，干部的组织关系在地方，一般表现为一些央企在地方工作的干部，那么他的管理权限在央企，但他的工作关系或者他的组织关系在地方。那么这个时候如果他实施了违纪违法行为，如何管辖？根据《条例》相关规定，这个时候一般是由主管部门来管辖，当然主管部门可以跟地方监委联合调查。地方监委如果要对该"双管干部"进行管辖，进行调查，应当要告知该干部的主管部门同意。这是关于对"双管干部"的管辖。

第四章，监察权限。监察权限这一章共114条，分15节，是整个《条例》中条款最多的。

前两节对采取监察措施需要遵循的共性要求和监察机关证据规则做了规定，强调对监察措施的审批监管，提出职务违法和职务犯罪差异化的证据标准，明确非法证据排除规则。

第三节至第十五节分别针对各项监察措施的特点，对监察措施适用情形、工作要求、文书手续、告知义务以及与公安等机关的协作配合等事项做了全面规范，确保监察机关依法正确采取措施。

第一个内容，采取监察措施的一般要求。

采取监察措施的总体原则。

《条例》第五十四条规定，第一，应当加强监督执法调查工作规范化建设；第二，严格按规定对监察措施进行审批和监管；第三，依照法定的范围、程序和期限采取相关措施，出具、送达法律文书。这一条如何理解？比如说什么叫依照法定的范围、程序和期限采取相关措施。监察机关在采取搜查措施的时候，搜查的次数、搜查的范围是有明确规定的，不能经过审批之后重复搜查，任意的扩大搜查范围。

再比如冻结具有相应的期限，留置具有相应的期限，不能超过法定期限。比如在采取留置措施的时候，如果审批的期限是三个月，那么如果要超过三个月，需要再次审批，再次审批的期限最长也只有三个月，也就是说留置的期限最长只有六个月。

监察措施的适用阶段。

第五十五条，根据这一条，监察机关在初步核实阶段，也就是立案前可以采取八种调查措施，包括谈话、询问、查询、调取、勘验检查、鉴定措施、技术调查措施、限制出境措施。那么这里需要注意的是监察机关在初步核实阶段可以采取技术调查、限制出境，为什么做这种规定？这主要是从反腐败权威高效的目的来考虑。因为监察机关立案之后，被调查人一般都已到案，对他采取技术调查、限制出境已无必要。而在立案前，为了防止被调查人出境，阻碍调查的进行，这个时候根据需要有必要对其采取限制出境措施。在立案前为了防止被调查人与相关涉案人员订立攻守同盟，对抗组织审查，这个时候可以采取技术调查措施，以获得相关的证据或者线索，了解被调查人相关的动向。所以综合这些考虑，《条例》规定在立案前也就是初步核实阶段，可以依法采取或者决定采取这两种调查措施。

立案以后监察机关可以采取或决定采取的监察措施是七种，分别是讯问、留置、冻结、搜查、查封、扣押、通缉措施。那么这7种措施在立案前不能采取。

第二个内容，监察调查证据规则。证据规则里边主要讲两个内容，第一个是证据种类。根据《条例》监察机关依法收集的这八种证据可以在刑事诉讼中作为证据使用，分别是物证，书证，证人证言，被害人陈述，被调查人陈述、供述和辩解，鉴定意见，勘验检查、辨认、调查实验等笔录，视听资料、电子数据等8种。

《刑事诉讼法》规定的证据种类也是八种。但是《条例》里规定的八种跟《刑事诉讼法》规定的八种证据种类差异在哪？《条例》里规定的八种证据种类中涉及被调查人的陈述、供述、辩解，而在刑事诉讼法中对应的是犯罪嫌疑人的供述和辩解，原因何在？因为监察机关不是侦查机关，被调查人在接受监察机关调查的期间，不是犯罪嫌疑人，他可能只涉嫌职务违法违纪。

《条例》五十九条第三款规定，监察机关依照监察法和条例规定收集的证据材料，经审查符合法定要求的，在刑事诉讼中可以作为证据使用。那么这里我们可以对照《监察法》第三十三条第一款的规定。《监察法》第三十三条第一款规定，监察机关依照监察法收集的证据材料，经审查符合法定要求的，可以在刑事诉讼中作为证据使用。《条例》里边加了这么一点，就是监察机关依照条例规定收集证据材料，经过审查符合法定要求的，同样可以在刑事诉讼中作为证据使用。这背后的法理是什么？就是《条例》它是对《监察法》的细化。那么依据《条例》规定收集的证据材料，当然可以在刑事诉讼中作为证据使用，而且这一条是将《条例》有关证据的规定跟刑事诉讼中有关证据规定做了衔接，所以它可以视为是一个证据衔接条款。

监察调查证据规则的第二个内容就是差异化的违法犯罪证据标准。《条例》规定职务违法的证据标准是事实清晰且令人信服，职务犯罪的证据标准是排除合理怀疑。从文字上我们可以看出来，职务违法案件的证据标准要低于职务犯罪案件的证据标准，这背后的法理是职务违法它的法律后果没有职务犯罪的法律后果严重。职务犯罪的法律后果，重的甚至可以剥夺人的生命，即便是没有判处死刑也有可能剥夺人身自由并处罚金，而职务违法的法律后果最严重的是开除公职。那么由于职务违法的法律后果没有职务犯罪法律后果严重，那么在证明一个行为是否构成职务违法方面，它的证明标准就相应的要低，而职务犯罪的法律后果严重，因此证明标准要相应的高。这样为了更好的减少错案的发生，因为职务犯罪法律后果严重，一旦发生错误，代价成本更高，因此它的证明标准应当相应更高，以避免错判。

基于这种考虑，所以《条例》规定职务违法的证据标准要低于职务犯罪的证据标准，这样有利于开展职务违法调查，避免因证据标准过高而不利于对职务违法行为进行调查，这实际上体现了对公职人员全面监督、严格监督的内在要求。

第三个内容，监察措施适用的具体要求。第四章监察权限这一章，一个重要的内容就是对监察机关可以采取或者决定采取的15项调查措施的实施，包括程序要求做了详细的规定。那么这里面我重点讲一讲谈话、讯问、询问措施的实施程序。谈话、讯问、询问这三种调查措施有个共性，都是属于收集言辞证据的调查措施。

那么在实施的过程中需要遵循以下程序。谈话、讯问、询问前应当如实告知被谈话人、被讯问人、被询问人相关的权利、义务、法律责任，并让被调查人或者涉案人员、证人签字。谈话、讯问、询问期间应当依法依照程序要保障被调查人、涉案人员、证人合理的休息、饮食。谈话、讯问、询问要遵守相应的时间和时长。根据相关规定，对于采取留置措施的，一次讯问的时长最长不得超过6小时。期间要保障被讯问人合理的休息、饮食。对于没有采取留置措施的，被调查人、涉案人员对其谈话、讯问、询问不得超过10小时。谈话、讯问、询问的时间不得在晚上10点之后进行，也不得在凌晨00:00~6:00这期间进行。谈话、讯问、询问结束以后，应当让被调查人、涉案人员、证人签字按手印。被调查人、涉案人员、证人拒绝按手印签字的，调查人员应当在笔录上作出相应说明。在采取这几个措施期间，要全程的同步录音录像。这是关于这三个措施的实施程序及要求。我这里做了简要的介绍。那么其他措施我在这里不再详细的介绍，这个属于监察机关调查方面的程序规定，内容比较多，希望大家在平时可以再看一看，对于这些程序我们做简单的了解即可。

第五章，监察程序。监察程序一共分为7个，第一个程序线索处置，第二个程序初步核实，第三个程序立案，第四调查，之后审理，审理结束以后处置，涉嫌犯罪的需要移送司法机关的，移送审查起诉，整个流程一般通常划分为以上七个程序。

首先线索处置。关于问题线索的处置方式。《条例》第一百七十四条第一款做了规定，包括谈话、函询、初步核实、暂存待查、予以了结、按照职责移送调查部门等方式处理。那么与《监督执纪工作规则》不同，这一次《条例》将谈话、函询分开来写，作为不同的问题线索处置方式，理由就是谈话、函询是两种不同性质的线索处置方式，应当分别来写，用顿号。那么之前在《监督执纪工作规则》，它是作为一个整体来写，那么这一次对监督执纪规则中相关规定做了更改。那么以后纪检监察机关在处置问题线索方面，应当以《条例》的最新规定为准。

第二，关于函询的程序。函询的程序，《监督执纪工作规则》做了详细的规定。比如说纪检监察机关以办公厅或办公室的名义向被函询人发出函询，那么应当要同时抄送被函询人所在单位的同级党委、所在单位的主要负责人。那么函询一般要在15个工作日以内完成，函询由被函询人写完以后，被函询人所在单位的党委书记要签字，这是对于函询的一般程序。

如果说是对退休人员函询怎么处理？《条例》做了规定，对退休人员函询，按照在职公职人员函询规定办理。对于被函询人退休前是所在单位主要负责人的，应当按照函询在职主要负责人的要求，由已退休的主要负责人直接回复监察机关，不需要由现任主要负责人签署意见。

第二个程序初步核实。明确对于初步核实阶段发现新问题线索的，应当经审批纳入原初核方案开展核查。也就是说如果在和之前确立的是对被调查人涉嫌受贿罪进行初步核实，但在初步核实阶段发现其还有涉嫌贪污罪的线索，那么这个时候不需要再次履行初步核实的审批程序，而是可以直接将这一新的问题线索经过审批纳入之前的初核方案，一并开展核查。

第三，立案。立案，我们要知道，纪检监察机关它是合署办公，那么立案的类型包括党纪立案、政务立案。实践中有时候可以是党纪政务同时立案，也可以是先党纪立案、后政务立案，党纪和政务立案它的相关的文书不一样。立案还有特殊的立案制度。特殊立案制度比如说我们一般讲立案是对人立案，但实践中我们也可以以事立案。比如发生了一个重大的安全事故，这里边涉及到公职人员可能实施的违纪违法犯罪行为，那么究竟是谁实施了违纪违法行为，公职人员是否实施了违纪违法行为，在这个事故发生之后并不能够马上的清楚，这个时候我们可以以事立案。那么以事立案之后再发现有公职人员存在违纪违法犯罪行为，这个时候不需要再对其进行立案，直接可以根据调查结果经过审批作出处分决定，这是以事立案。

那么特殊立案还有一种情形是说，对于公安等行政执法机关作出的行政处罚决定移送纪检监察机关的，纪检监察机关可以对行政处罚决定涉及的事实进行调查核实，也就是说这个时候还需要再次立案，对行政处罚决定涉及的相关事实予以调查核实，最终作出党纪政务处分。

特殊立案的第三种就是对于检察院、法院移送的不起诉决定判决书，那么纪检监察机关可以不用再调查核实，直接作出党纪政务处分决定。

调查，调查里面就讲一个内容，就是完善了调查期限制度。《条例》第一百八十五条对调查期限做了详细的规定。第一个方面，对被调查人没有采取留置措施的案件，监察机关应当在立案后一年以内作出处理决定，也就是说对于没有采取留置措施的案件，必须在一年以内结案。

另一方面对被调查人解除留置措施的，应当在解除留置措施后一年以内作出处理决定。这句话的意思就是说对于采取留置措施的案件，那么他的调查期限一般是在留置措施解除以后一年以内作出处理决定。如果留置期限是六个月，一般要在一年半以内作出处理决定，也就是留置实施之后一年半以内作出处理决定。案情重大复杂的案件，经上一级监察机关批准，可以适当延长，但延长的期限不得超过六个月。也就是对于采取留置措施的案件，如果案件重大复杂，经过履行相应的审批程序，最长的办案期限可以是两年。

第三个方面的内容就是被调查人在监察机关立案调查以后逃匿的，调查期限自被告人到案之日起重新计算。

第五个程序审理。审理就讲一个内容，就是关于审理谈话。审理谈话制度设置的目的，其实就是体现了对被调查人、涉案人员合法权益的保障，有助于发现真相，有助于监督制约调查部门，有助于避免错案。审理谈话可以发现相关的问题，比如说是否存在非法证据；也可以发现相关的证据，比如通过与被调查人涉案人员谈话，对方提出了新的证据；也可能会纠正调查部门在调查中存在的错误。

因此审理谈话它是一个非常重要的制度安排，是审理部门对调查部门一个有效的监督制约措施，也是保障被调查人、涉案人员合法权益的一个制度、举措。

那么什么时候应当审理谈话？《条例》做了明确规定。第一，对被调查人采取留置措施，拟移送起诉的，这种时候必须审理谈话；第二，可能存在以非法方法收集证据情形的；第三，被调查人对涉嫌违法犯罪事实材料签署不同意见或者拒不签署意见的；第四，被调查人要求向案件审理人员当面陈述的；第五，其他有必要与被调查人进行谈话的情形。

第六，处置。处置里边重点讲撤销案件程序。那么《条例》第二百零六条规定了撤销案件的程序。一是对《监察法》第四十五条第二款规定的撤案标准进行了完善，即规定没有证据证明或者现有证据不足以证明的时候，这个时候可以依法撤销案件。这一规定体现了实事求是原则，也是一个监察机关在监察工作中法治反腐，推进监察工作法治化建设的一个重要体现。我们既有立案程序，也有撤销案件程序，有入罪的，可能也有出罪的可能，这就是实事求是，这就是证据裁判原则在监察工作中的体现，这就是对当事人合法权益的最大保障。这是第一方面的内容。

第二方面建立了撤销案件的报备制度。省级以下监察机关撤销案件，应当在七个工作日以内向上一级监察机关报送备案报告。报送备案报告不是审批，它是一个备案，是一个告知，其实也是上级监察机关对下级监察机关在撤销案件方面的一个监督。

第三是明确指定管辖或者交办案件的撤案程序、文书规范和工作要求。

撤销案件程序里边第四个内容就是规定了撤销案以后重新立案制度。他的条件是撤销案件以后又发现重要事实或者有充分的证据，认为被调查人有违法犯罪事实需要追究法律责任的，应当重新立案调查。这句话的意思如何理解？比如说一个被调查人他是因为涉嫌受贿罪被立案，最后因为没有证据撤案了，那么撤案以后发现有新的证据证明他涉嫌受贿罪，那么这个时候可以再次立案，或者有证据证明他涉嫌贪污罪，这时候同样可以对他再次立案，这个同样也是实事求是原则的体现。

处置里边第二个内容就是关于涉案单位和人员的处置。《条例》贯彻"坚持受贿行贿一起查"要求，积极回应实践需求，对有行贿行为的涉案单位和人员处置作出针对性的规定。

一个是完善批评教育、责令具结悔过、依法移送行政执法部门等处理方式，提高打击行贿的精准性、有效性。这一条规定其实明确了监察机关对于行贿人可以不予移送审查起诉的权限。当然对于行贿人不予移送，需要满足相应的条件和程序。比如说犯罪情节轻微、行贿又有重大的立功、配合调查、有法定的从宽处罚情形等等，这些是监察机关对其不予移送的条件，同时不予移送需要履行相应的程序。

那么对行贿人不予移送并不代表对他不予以处罚，这个《条例》做了相应的规定，就是综合了其他的处罚措施，包括行政方面的一些措施，包括联合惩戒方面的措施。所以《条例》规定对于有行贿行为的涉案单位和人员，按规定记入相关信息记录并作为信用评价的依据。比如可以建立行贿人黑名单，这些都是在刑事处罚之外的其他的惩戒措施，那么由此就形成了对行贿人体系化、综合性的惩戒体系，这样。有利于织密法律的笼子，有利于实现对受贿行贿一起查的要求。

关于涉案单位和人员处置第三个内容就是明确对于非法取得的财物及孳息应当依法予以没收、追缴或者责令退赔；对于其他不正当的利益，依法依规予以纠正处理。对于行贿人，我们可以对他的行贿所得予以追缴或责令退赔，这样就能够让行贿人不能从不法行为中获利，这样其实有利于加大对行贿人的这种惩罚的力度，加大行贿的成本，减少或者说铲除行贿的收益。

第三个内容就是关于涉案财物追缴的处置。一是监察机关对涉案财物追缴或者责令退赔的，可以依法要求公安、自然资源等部门以及银行等机构、单位予以协助，为监察机关有效开展追缴提供了制度支撑。这个其实体现了监察权行使的时候，要具有足够的权威性，相关部门应当予以配合。

第二个内容就是明确了追缴涉案财物以追缴原物为原则，"等值（价值）追缴"为例外。这句话怎么理解？比如说一个受贿人他受贿了300万，那么最后这300万都被他挥霍了，那么能不能说他的财物挥霍了，就不能对他进行财产的追缴。那么《条例》规定，这个时候可以对他拥有的合法财产进行等值的追缴，也就是说可以从他合法财产中追缴等值的300万元来折抵他挥霍的300万元的违法所得。这样体现了追缴涉案财物的严肃性，加大了对违法行为这个惩戒力度，降低或者说铲除了违法收益，加大了违法的成本，有利于实现不敢腐的制度威慑。

好，这是关于第二块内容，刚刚我们做了介绍。

那么最后一块内容就是如何认真抓好《条例》的贯彻执行。

"天下之事，不难于立法，而难于法之必行"。天下之事最难的是法的执行，而不是立法，也就是制度的生命力在于执行。那么《条例》我们讲它的内容非常丰富，我们学习《条例》是第一步，关键是如何贯彻落实《条例》。

那么贯彻落实《条例》第一就是要切实抓好《条例》的学习、宣传，学习和宣传这是抓好《条例》的基础，是第一步。

同时第二步就是要严格依法依规履行职责。这个主要是针对纪检监察机关及人员的，要严格按照《条例》履行职责，行使权力，不折不扣的执行，不能搞变通，打折。

第三是要从严从实加强监督和约束，就是对监察机关和监察人员要严格加强监督和约束。要严格按照《条例》及相关规定，对其违纪违法行为予以追究相应的纪律、法律，甚至包括刑事责任，这样就能体现监督制度的权威性。

第四就是要扎实推进纪检监察法规制度建设。这一块更多的是针对中央纪委、国家监委的，就是要根据《条例》有关规定，对已有的与《条例》规定不符的、冲突的法律法规条款进行"立改废"工作，确保法规体系的协同性、体系性。

好。今天就是我对这门课的讲授，谢谢大家。

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