党课参考：改革开放以来国有企业党组织地位作用的演变（公司）

改革开放以来国有企业党组织地位作用的演变与反思（集团公司）

国有企业是国家及各级地方政府投资或参与控制的企业的总称。国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。改革开放以来，随着经济体制改革的深化，国有企业的领导体制也经历了从厂长（经理）负责制到党委领导下的厂长（经理）负责制、现代公司治理结构的转变，与之相适应，国有企业党组织的地位也由政治核心逐步转化为领导核心和政治核心相统一。由于这一界定是在党的十九大上逐步明晰的，并写入随后修订的党章，而实际工作中这一地位的实现仍在探索推进之中，因此其作用如何发挥仍然值得深入研究。

一、国有企业党组织地位由政治核心向领导核心和政治核心相统一演变的历史进程

党的十九大修订的党章明确规定：国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。国有企业和集体企业中党的基层组织，围绕企业生产经营开展工作：保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行；支持股东会、董事会、监事会和经理（厂长）依法行使职权；全心全意依靠职工群众，支持职工代表大会开展工作；参与企业重大问题的决策；加强党组织的自身建设，领导思想政治工作、精神文明建设和工会、共青团等群团组织。而党的十八大通过的党章则是这样规定的：国有企业和集体企业中党的基层组织，发挥政治核心作用，围绕企业生产经营开展工作。保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行；支持股东会、董事会、监事会和经理（厂长）依法行使职权；全心全意依靠职工群众，支持职工代表大会开展工作；参与企业重大问题的决策；加强党组织的自身建设，领导思想政治工作、精神文明建设和工会、共青团等群众组织。经比较，可以发现：党的十九大通过的党章把国有企业党组织分成两个层次，一是企业党委（党组），二是企业内的基层党组织，并对两个层次的地位作用进行了区别性规定，即国有企业党委（党组）发挥领导核心作用，国有企业中党的基层组织发挥政治核心作用，由此提出了国有企业党组织是领导核心和政治核心作用相统一的命题。这相对于以往政治核心的表述无疑是一个巨大的变化，也值得做出历史和理论上的反思。

回顾改革开放以来国有企业党组织地位作用的变化，我们可以更清楚地看到这种变化何以会发生，又是如何发生的，从而深化对国有企业党的领导、党的建设以及改革经验的认识。总的来看，这种变化大致可以分为三个阶段。

第一阶段，改革开放伊始到1989年政治风波发生前，是国有企业党组织的地位作用由传统领导核心向政治核心转变的时期，是国有企业党组织从领导一切到专注于党的建设阶段。

改革开放之前，国有企业实行的是传统的党委领导体制。1978年4月出台的《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定（草案）》规定：企业的一切重大问题，都必须经党委集体讨论决定。同时，把"党委领导下的厂长分工负责制""党委领导下的职工代表大会制""总工程师、总会计师等的责任制"和"工人参加管理、干部参加劳动和领导干部、工人、技术人员三结合的制度"作为国有企业的基本制度。这种体制从设计上看似乎很完美，但是在实际工作中往往陷入"党委领导而不负责、厂长负责而不领导"的困境，使企业出现无人负责、无权负责的松散状态，造成企业活力缺失。

改革开放之初，我们面临着非常紧迫的搞活国有企业的问题，为此必须下放国有企业管理权限，赋予企业更多的经营自主权。为此，需要对国有企业的管理体制进行改革。邓小平提出，"有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制，经过试点，逐步推广、分别实行工厂管理委员会、公司董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制"。但是，对改革的认识需要一个过程，因此1981年到1982年间，中共中央和国务院陆续颁布了三个条例，即《国营工业企业职工代表大会暂行条例》《国营工厂厂长工作暂行条例》和《中国共产党工业企业基层组织工作暂行条例》。这三个条例仍明确规定在国营企业实行党委领导下的厂长负责制和职工代表大会制度，贯彻党委集体领导、职工民主管理、厂长行政指挥的根本原则。1982年，党的十二大通过的党章重申："企业党组织领导本单位的工作；企业党组织应对重大原则问题进行讨论和作出决定，同时保证行政负责人充分行使自己的职权，不要包办代替他们的工作。"虽然仍强调实行党委领导下的厂长负责制，但是已经意识到保证行政负责人充分行使职权的重要性。

但是，改革的方向究竟是什么？如何保证企业行政负责人充分行使职权？经过调研，厂长（经理）负责制逐渐被提上议事日程。1984年初，彭真率领中央有关部门领导同志组成联合调查组，对企业领导体制进行广泛调查，得出支持厂长（经理）负责制的相关结论。在此基础上，1984年5月，中共中央和国务院决定在部分单位进行厂长负责制的试点，继而发布《中共中央办公厅、国务院办公厅关于认真搞好国营工业企业领导体制改革试点工作的通知》，提出"实行生产和行政管理工作厂长负责制"。1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出，"要在全国工业系统内广泛实施厂长（经理）负责制"，要求企业中的党组织"积极支持厂长行使统一指挥生产经营活动的职权，保证和监督党和国家各项方针政策的贯彻执行，加强企业党的思想建设和组织建设，加强对企业工会、共青团组织的领导，做好职工的思想政治工作"。此后，中共中央、国务院于1986年9月颁发《全民所有制工业企业厂长工作条例》《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，对厂长负责制加以肯定，进一步明确全民所有制工业的厂长（经理）是企业的法人代表，对企业负有全面责任，处于中心地位，起中心作用，党组织在企业中发挥保证监督作用。尽管如此，由于这些条例并没有明确厂长是"一把手"，加之企业党的机构仍然过于庞大，故中共中央和国务院于1986年11月11日发了一个《中共中央、国务院关于认真贯彻执行全民所有制工业企业三个条例的补充通知》，进一步明确规定："全民所有制工业企业的厂长（经理）是一厂之长，是企业法人的代表，对企业负有全面责任，处于中心地位，起中心作用。厂长（经理）、党委书记都要按照这一新的要求，认真负责、同心协力地履行自己的职责。"1987年8月，中组部、国家经委、全国总工会联合召开全面推行厂长负责制的工作会议，标志着这一制度开始在全国国有企业中有序推行。1987年10月，党的十三大报告提出：企业党组织的作用是保证监督，不再对本单位实行"一元化"领导，而应支持厂长、经理负起全面领导责任。党的十三大通过的党章也规定：企业和实行行政首长负责制的事业单位中党的基层组织，应以主要精力加强党的建设。1988年4月，《中华人民共和国全民所有制工业企业法》以法律形式规定了厂长（经理）负责制，明确了厂长（经理）的中心地位。国有企业厂长（经理）负责制的确立使党组织的定位面临新的转变。

第二阶段，1989年政治风波发生后到2016年全国国有企业党的建设工作会议召开前，是国有企业党组织发挥政治核心作用的时期。

厂长（经理）负责制的实施使国有企业党组织不再是过去意义上的领导核心，职责主要是保证监督。这种地位和职责上的变化使国有企业出现了党组织地位虚化、党的领导弱化、党务工作者边缘化的问题，使党对国有企业的领导出现偏差，尤其是在后来的股份制改造中发生了一系列问题。在此期间，资产阶级自由化的泛滥和1989年政治风波的发生深化了党对加强国有企业领导的认识，但是党组织又不能回到过去过多干预企业具体经营管理的老路上去。企业党组织如何在不干预企业具体经营管理的情况下保证党的领导，便成为一个时代性的难题。作为对这一难题的回答，政治核心的概念则走上前台。发挥政治核心作用正是这一时期对国有企业党组织地位作用的认识逐渐深化、明晰的结果。

1989年8月21日，在全国组织部长工作会议上江泽民首次提出企业党组织发挥政治核心作用的命题。1989年8月28日，《中共中央关于加强党的建设的通知》指出："党在企业的基层组织处于政治核心的地位企业党委要参与讨论企业的重大问题并提出意见和建议，支持厂长独立负责地处理经营管理、生产指挥、技术开发中的问题。党员厂长符合党委委员条件的，应经党内选举参加党委。"这时，对政治核心的认识显然是不够清晰的，当时也出现了企业党组织到底是领导核心还是政治核心的争论。

1990年12月，党的十三届七中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和"八五"计划的建议》提出，要"在企业内部进一步发挥党组织的政治核心作用，坚持和完善厂长负责制，全心全意依靠工人阶级"。这三句话长期成为对国有企业领导体制的集中概括。1992年，党的十四大通过的党章规定："全民所有制企业中党的基层组织，发挥政治核心作用。"至此，政治核心的提法开始明确下来，并成为对国有企业党组织地位作用的代表性表述。

随着1993年党的十四届三中全会明确"建立现代企业制度是国有企业改革的方向"，在现代企业制度框架下发挥国有企业党组织的政治核心作用成为新的语境和需要探讨的新问题。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定，企业中的党组织要发挥政治核心作用，保证监督党和国家方针政策的贯彻执行。1993年12月，《中华人民共和国公司法》则强调，公司中中国共产党基层组织的活动，依照《中国共产党章程》办理。1994年，党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》也指出，国有企业要充分发挥党组织的政治核心作用，坚持和完善厂长（经理）负责制，全心全意依靠工人阶级。国有企业党组织要按照党章规定的职责和国家的有关法律法规开展工作。要把保证搞好企业改革、转换经营机制、提高经济效益作为党组织工作的出发点和落脚点。要坚持发挥党组织的政治核心作用，在实践中探索，逐步完善企业领导制度，改进和加强党的工作。1997年1月，《中共中央关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》（中发〔1997〕4号）强调，国有企业由工厂制改成公司制后，要继续发挥企业党组织的政治核心作用，坚持全心全意依靠工人阶级，保证和支持股东会、董事会、监事会、经理依法行使职权，逐步完善企业领导制度；国有企业党组织参与企业重大问题决策是发挥政治核心作用的重要职责和基本途径。

此后，围绕国有企业党组织参与企业重大问题决策、发挥政治核心作用的问题，中央在多个文件中进一步明确和细化。比如，1999年9月，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出，国有独资和国有控股公司的党委负责人可以通过法定程序进入董事会、监事会，董事会和监事会都要有职工代表参加；董事会、监事会、经理层及工会中的党员负责人，可依照党章及有关规定进入党委会；党委书记和董事长可由一人担任，董事长、总经理原则上分设。充分发挥董事会对重大问题统一决策、监事会有效监督的作用。党组织按照党章、工会和职代会按照有关法律法规履行职责。1999年9月，《中共中央关于加强和改进思想政治工作的若干意见》（中发〔1999〕17号）也提出，企业思想政治工作要结合深化改革、建立现代企业制度、提高经济效益来进行。国有企业和国家控股企业的党组织要切实发挥政治核心作用，加强对思想政治工作的领导，充分依靠工会组织、共青团以及职工代表大会进行思想政治教育。2002年11月，党的十六大通过的党章也规定：国有企业和集体企业中党的基层组织，发挥政治核心作用，围绕企业生产经营开展工作。保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行；支持股东会、董事会、监事会和经理（厂长）依法行使职权；全心全意依靠职工群众，支持职工代表大会开展工作；参与企业重大问题的决策；加强党组织的自身建设，领导思想政治工作、精神文明建设和工会、共青团等群众组织。这一表述一直沿用到党的十八大修订的党章。2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》也指出，企业党组织要发挥政治核心作用，并适应公司法人治理结构的要求，改进发挥作用的方式，支持股东会、董事会、监事会和经营管理者依法行使职权，参与企业重大问题的决策。要坚持党管干部原则，并同市场化选聘企业经营管理者的机制相结合。2004年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》重申，国有企业党组织要适应建立现代企业制度的要求，完善工作机制，充分发挥政治核心作用。2004年10月，中共中央办公厅转发《中央组织部、国务院国资委党委关于加强和改进中央企业党建工作的意见》（中办发〔2014〕31号）指出党组织参与国有企业重大问题决策的主要内容是：企业发展战略、中长期发展规划，企业生产经营方针、年度财务预算和决算，企业资产重组和资本运作中的重大问题，企业的重要改革方案和重要管理制度的制定、修改，企业重要人事安排及内部机构的设置调整，涉及企业职工切身利益的重大问题等。2009年9月，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》也强调，符合条件的国有企业党组织书记，可以通过法定程序担任企业董事长。

特别需要关注的是，2015年6月，中共中央办公厅发布的《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》（中办发〔2015〕44号）特别指出，要坚持党的建设与国有企业改革同步谋划、党的组织及工作机构同步设置，实现体制对接、机制对接、制度对接、工作对接，确保党的领导、党的建设在国有企业改革中得到体现和加强。坚持党管干部原则，建立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制。把坚持党的领导和完善公司治理统一起来，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。国有企业党组织要承担好从严管党治党责任。2015年8月出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》指出，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组织领导班子；经理层成员与党组织领导班子成员适度交叉任职；董事长、总经理原则上分设，党组织书记、董事长一般由一人担任。

可见，这一时期对国有企业党组织发挥政治核心作用进行了全方位的探讨，从定位到体制机制设计再到如何融入公司治理结构都形成了较清晰的认识，并形成了明确规定。国有企业在此过程中也积累了一些经验，使其党组织的政治核心作用从设想变成了实际，成为可操作的体制和机制。

第三阶段，从2016年全国国有企业党的建设工作会议召开至今，是国有企业党组织领导核心和政治核心有机统一的时期。

党的十八大以来，全面从严治党逐步深入。中央在党的十八大后开展的多轮巡视中也发现了党的领导和党的建设虚化、弱化、边缘化的问题，加之这些现象在国有企业中同样存在，甚至大案要案频发，因此，加强党对国有企业的领导显得愈加重要。

2016年10月，改革开放以来首次全国国有企业党的建设工作会议召开，习近平总书记到会并发表了重要讲话。会议提出，中国特色现代国有企业制度，"特"就特在把党的领导融入公司治理的各个环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，要明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格；国有企业党组织发挥领导核心和政治核心作用，归结到一点，就是把方向、管大局、保落实。要明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化；要处理好党组织和其他治理主体的关系，明确权责边界，做到无缝衔接，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。这次会议明确提出国有企业党组织发挥领导核心和政治核心作用问题，并把其任务聚焦为把方向、管大局、保落实。这一表述既非常有新意，又很好地回应了国有企业党的建设如何开展、怎样取得更好实效的问题。

党的十九大把全面从严治党融入新时代的大背景下，把坚持和加强党的全面领导纳入新时代党的建设总要求，并强调以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。由此也对国有企业党组织的作用提出了新的定位和要求。

党的十九大修订的党章，特别对国有企业党组织的地位作用进行了修改，其突出之处是增加"国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项"这一内容。这一表述用发挥"领导作用"实现了对领导核心和政治核心的覆盖，这一规定使国有企业党组织的领导核心和政治核心地位更加明确，也使改革开放以来关于国有企业党组织地位作用的认识进入一个新阶段。

二、国有企业党组织地位作用实现由政治核心向领导核心和政治核心相统一转化的反思

综观改革开放以来国有企业党组织由政治核心向领导核心和政治核心相统一转化的进程，我们可以看出，这种转变体现了改革发展的基本规律，是党完成自身肩负伟大历史使命的必然要求，也是国有企业党的建设的经验总结。但是，在肯定这一历史必然性的同时，我们也要进行深入的思考，以切实推动这一作用的实现。

第一，国有企业党组织地位作用是一个至关重要的问题。我们常说，党的基层组织是党联系群众的桥梁和纽带，发挥战斗堡垒作用，但是，党的基层组织千差万别，其地位和作用也存在明显的不同，特别是随着改革的深化和大量新经济组织、新社会组织的涌现，要不要成立党组织、这些组织中的党组织如何活动就成为困扰党的建设的一个重要问题。这样，在党的基层组织发挥战斗堡垒作用的总体语境下，我们最终形成了领导核心和政治核心两种定位的概括，前者主要体现为领导、决定、组织等功能，而后者则以保证、监督、服务为核心内涵，在理论上明确区分、在工作中准确定位就成为国有企业党组织能否找准位置、发挥作用的关键。如果在本该发挥领导核心作用的时候不敢负责、缺乏担当，就会使党的领导失位，造成不应有的损失；如果在本该发挥政治核心作用的时候却要与行政争权，自己说了算，甚至对企业经营管理进行过分具体的干预，那么必然会影响企业的运行，损害企业职工利益。同样，如果混淆了国有企业党委（党组）与企业基层党组织的地位作用，搞"上下一般粗"也是错误的。因此，要做好国有企业党的建设工作，保证党对国有企业的正确领导，企业党组织就必须对自身定位有清醒认识，特别是要区分领导核心和政治核心的地位作用，做到到位而不越位、以有为促进有位。

第二，国有企业党组织地位作用的变化反映了党的领导和自身建设的需要。国有企业党组织地位作用的变化是历史形成的，是形势任务变化、国企改革发展与党的建设深入开展的结果。改革开放之前，我们党长期处于绝对"一元化"的领导地位，在各个层面权力高度集中，管了许多不该管、不用管、管不了、管不好的事情，使自己处于矛盾的焦点上，引起了群众的不满。为此，我们深化改革，实行放权让利，给国有企业松绑，让它们成为真正独立的市场经济主体。这就提出了党对国有企业要善于领导的问题，要求党组织不能党政不分，不搞包办代替、越俎代庖，不能搞事无巨细的干预，但也要在搞好自身建设的同时有序参与国有企业的重大决策，以保证企业发展的正确方向和职工的切身利益。在这个过程中，政治核心地位应运而生，它是对领导核心地位在新的形势和环境下的新发展，其目的是为了更好地实现党的领导，因此，这一概念提出后便为党建理论工作者和国有企业党务工作者所接受，并写入了中央一系列文件，其内涵也逐步清晰。比如，早在1986年9月15日，中共中央、国务院印发的《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》第三条中即规定："企业中党的基层委员会（含不设基层委员会的总支部委员会或支部委员会，以下简称党委）对企业实行思想政治领导，即保证、监督党和国家各项方针、政策的贯彻执行，支持群众组织独立负责地开展工作，认真做好思想政治工作，发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，以保证企业沿着社会主义方向发展。"这里对企业党组织的定位可以说是对政治核心的集中表述。目前，党的十九大修改通过的党章已把其适用范围进一步扩充为国有企业和集体企业中党的基层组织、非公有制经济组织中党的组织、实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织、各级党和国家机关中党的基层组织四类。其内涵也主要界定为保证、监督、服务几个基本方面，即保证、监督党和国家各项方针、政策的贯彻执行，支持群众组织独立负责地开展工作，认真做好思想政治工作，发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，以保证企业和事业单位沿着社会主义方向发展。这样的定位与加强改进党的领导的要求是一致的，反映了党加强自身建设和领导改革开放、社会主义现代化建设的基本经验。

第三，国有企业党组织地位作用的变化也是国有企业改革发展规律的体现。国有企业是社会主义公有制的牢固基石，关系到国民经济的命脉，也事关人民群众的生产生活。把国有企业做强做优做大，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力，实现国有资本的保值增值，维护国家和社会经济稳定是国有企业改革发展的根本目的所在。国有企业要发展、要办好，离不开党组织的领导核心作用、基层组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。实践证明，党组织在国有企业中处于什么地位、发挥什么作用以及如何发挥作用对国有企业改革成败至关重要，而领导核心和政治核心的有机统一就是对其作用的高度概括，而这一作用的实现方式就是把企业党组织嵌入公司治理结构中，让党组织有决策权、话语权、监督权。这样就可以从根本上改变党组织无法有效领导国有企业发展的问题，也可以最大限度地保护企业职工的利益，进而让国有企业承担应有的社会责任。否则，国有企业就难以把自身发展和国家改革发展及人民利益有机地统一起来，实际上近年社会各界关于国有企业的种种争论的焦点就在于此。只有把各个方面的利益结合起来，国有企业的发展才是健康的、可持续的，国有企业改革也才能顺利推进。

总之，改革开放以来国有企业党组织地位作用的变化反映了我们对这个问题认识的不断深化，也代表了认识所达到的最新程度，同时体现了国有企业发展的新思路新境界。虽然改革开放以来全党对此认识的深化为我们的工作提供了基本借鉴，但是其内涵上的复杂性和工作中的难度都是显而易见的，这也正是迄今争论仍然存在的原因。因此，在国有企业党建工作中，我们要认真反思国有企业党组织地位作用问题的理论内涵，把握发挥作用的体制机制要求，以切实把国有企业党的建设搞好，把党组织的作用发挥好。